Jedną z podstawowych wartości porządku prawnego powinna być jego stabilność. Normy prawne obowiązujące niemal w każdej dziedzinie, w szczególności normy wkraczające w wolności i prawa obywatelskie, nakładające na obywatela zobowiązania określonego zachowania się, powinny motywować ich adresatów do zgodnego z tymi normami postępowania. Jeżeli zmiana norm prawnych następuje często, ich adresaci nie mogą przyswajać sobie, jako własnych, standardów postępowania zgodnych z aktem normatywnym. Jedynie stabilne przepisy mogą wpłynąć na wykształcenie się w Polsce kultury prawnej stojącej na odpowiednio wysokim poziomie. Prawo ma spełniać ważną funkcję integrującą społeczeństwo wokół wartości ważnych dla jego rozwoju. Częsta zmiana prawa, zmiana ocen określonych zachowań, działa przeciwko takiej integracji.
Przyjrzyjmy się, w jakim stopniu stabilne jest polskie prawo. Sięgnę jedynie po te akty prawne, które bezpośrednio wpływają na stosunki prawne obywateli lub na poziom ich bezpieczeństwa.
Ustawa z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953), od ukazania się obwieszczenia z tekstem jednolitym w dniu 2 sierpnia 2001 r. została znowelizowana 14 razy. Kodeks pracy, uchwalony 26 czerwca 1974 r. i będący ustawą już archaiczną, do czasu ukazania się obwieszczenia z tekstem jednolitym z dnia 23 grudnia 1997 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94) nowelizowany był kilkadziesiąt razy. Od momentu ukazania się tekstu jednolitego kodeks ten nowelizowany był dalsze 43 razy. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe była wielokrotnie nowelizowana do czasu ukazania się tekstu jednolitego w dniu 13 maja 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665). W czasie ostatnich ośmiu lat ustawa ta znowelizowana została 43 razy. Ustawę z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy na przestrzeni czterech lat znowelizowano kilkanaście razy (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415), zaś od ukazania się tekstu jednolitego przed dwoma laty – kolejne 13 razy. Prawo budowlane (ustawa z 7 lipca 1994 r.) było nowelizowane do ukazania się tekstu jednolitego w 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) kilkadziesiąt razy. Od daty obwieszczenia teksu jednolitego zdążono znowelizować tę ustawę dalsze 17 razy.
Przykłady można mnożyć. Wyjątkowo niestabilne są przepisy emerytalne, podatkowe, ubezpieczenia społeczne czy ustawy regulujące prawa i obowiązki lokatorów. Dla porządku podam jeszcze, że Kodeks postępowania karnego od jego uchwalenia 6 czerwca 1997 r. był nowelizowany 62 razy, a Kodeks karny uchwalony tego samego dnia – już 39 razy.
Nie oceniam tutaj jakości wprowadzonych zmian, ani ich potrzeby. Pokazuję jedynie niestabilność naszego porządku prawnego i uważam, że jest to stan wymagający zasadniczej poprawy.
Każda propozycja zmiany obowiązującego prawa powinna zawierać uzasadnienie wykazujące, że osiągnięcie zamierzonego stanu regulowanych stosunków społecznych jest niemożliwe bez wprowadzenia tej zmiany, że nie da się tego stanu osiągnąć przez zmianę praktyki bądź wykładnię prawa odpowiadającą oczekiwanym zmianom. Nie może być uzasadnieniem zmiany, szczególnie takich aktów prawnych jak kodeksy karne, wystąpienie wydarzenia np. brutalnego popełnienia przestępstwa. Zamiar zaostrzenia w takim wypadku odpowiedzialności karnej jest najczęściej motywowany populistyczną chęcią zdobycia uznania wśród wyborców reagujących, i słusznie, na popełnione przestępstwo. Wyborcy na ogól nie są jednak zorientowani, że zaostrzona kara nie może być zastosowana wobec sprawcy przestępstwa stanowiącego powód zaostrzenia przepisów. Ustawa bowiem nie może działać wstecz. Zaostrzenie odpowiedzialności karnej może być uzasadnione tylko wtedy, gdy orzeczenie kary adekwatnej do stopnia brutalności podobnych przestępstw popełnianych w przyszłości nie byłoby możliwe na gruncie obowiązującego stanu prawnego.
Obserwując powstawanie projektów zmieniających prawo dochodzę do wniosku, że propozycje zmian w zbyt małym stopniu opierają się na wiedzy odnoszącej się do przyczyn niezadowalającego funkcjonowania obowiązującego porządku prawnego. Jeżeli tych przyczyn nie znamy, to zmiana w żadnym stopniu nie gwarantuje osiągnięcia zamierzonego rezultatu. Stąd biorą się tak liczne zmiany tych samych przepisów, stąd też biorą się nierzadkie przypadki nowelizacji przepisów przed wejściem ich w życie. Stabilność prawa jest wartością, o którą warto się troszczyć.

Andrzej Zoll
Autor jest profesorem nauk prawnych, kierownikiem Katedry Prawa Karnego UJ i przewodniczącym Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego. W latach 1989-1997 był sędzią Trybunału Konstytucyjnego, w tym w latach 1993-1997 jego prezesem.

Kwartalnik "Na wokandzie"