Adam Bodnar: Rzecznik powinien być bardziej aktywny

Rzecznik praw obywatelskich powinien częściej, głośniej i szybciej reagować na wydarzenia, w których może w Polsce dochodzić do naruszania praw człowieka - twierdzi dr Adam Bodnar, który jest kandydatem organizacji pozarządowych na to stanowisko.

Rozmowa z dr. Adamem Bodnarem, wiceprezesem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, przewodniczącym rady dyrektorów Funduszu ONZ na rzecz Ofiar Tortur

Krzysztof Sobczak: Grupa organizacji pozarządowych zaproponowała pana kandydaturę na stanowisko rzecznika praw obywatelskich. Chce pan kandydować? I dlaczego?
Adam Bodnar:  Zgadzam się i chcę ponieważ uważam, że w Polsce wciąż jest bardzo dużo do zrobienia jeśli chodzi o ochronę praw człowieka. Mamy taką sytuację, że teoretycznie prawa człowieka są generalnie przestrzegane, ale gdy bliżej zaczynamy przyglądać się jakiejś dziedzinie i trochę „poskrobiemy” problem, to często okazuje się, że niekoniecznie mamy do czynienia z należytym respektowaniem praw i wolności oraz gwarancjidostępnością środków ochrony praw. A szczególnie dotyczy to osób mniej zamożnych. I nie mam tu na myśli tylko osób wykluczonych (one mają zdecydowanie najgorzej i wymagają szczególnej uwagi), ale także tę warstwę nazywaną ostatnio prekariatem, która także nie może korzystać z wszystkich praw, i której także nie stać na wynajęcie dobrego prawnika, gdy pojawia się jakiś problem prawny (np. z parabankami, lichwą), kiedy ktoś z rodziny zostaje zatrzymany przez policję, czy nie stać go na szybkie skorzystanie z porady medycznej.

Czy to są wnioski wynikające z pana działalności w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka?
Owszem. Pracuję w Fundacji już ponad 10 lat i to jest taki okres, w którym zdobyłem dużo doświadczeń dotyczących różnych dziedzin prawa i różnych praw człowieka, które nie są przestrzegane, które są zaniedbane. Mam poważne osiągnięcia naukowe w zakresie praw człowieka. I wydaje mi się, że to jest dobry moment, gdy mając to doświadczenie oraz wiedzę ekspercką, a jednocześnie wiedząc jakie kompetencje ma rzecznik praw obywatelskich, można dokonać naprawdę dużej i trwałej zmiany w tej dziedzinie. Jestem przekonany, że wykorzystanie kompetencji z sektora pozarządowego, gdzie my działamy tylko poprzez takie ogólne wpływanie na rzeczywistość, w zestawieniu z instrumentami będącymi na mocy konstytucji i ustawy w dyspozycji rzecznika, może dać niezły efekt w postaci organicznego naprawiania rzeczywistości w wielu dziedzinach. Chciałbym podjąć się tego wyzwania bo wydaje mi się, że grozi nam ryzyko stopniowego odchodzenia rzecznika praw obywatelskich od roli głównego strażnika ochrony praw człowieka w kierunku urzędu administracji publicznej.

Co pan ma na myśli, na czym ta ewolucja ma polegać?
Mam na myśli to, że rzecznik oczywiście będzie zajmował się rozpatrywaniem tych wszystkich skarg i wniosków, które do niego wpływają, wykonywał te wszystkie sobie powierzone ustawami bądź umowami międzynarodowymi kompetencje, ale niekoniecznie będzie je rozwiązywał problemy, z którymi zwracają się do niego obywatele. Bo według mnie czym innym jest zajmowanie się czymś, a czym innym doprowadzanie do rezultatu, do skutku.

Ma pan takie poczucie, że następuje jakaś erozja i osłabienie roli i rangi tej instytucji?
Może erozja to za dużo powiedziane, ponieważ jest wiele obszarów aktywności, w których rzecznik ma wybitne zasługi, gdzie trudno mieć jakiekolwiek zastrzeżenia. Ale z drugiej strony gdy rozmawiam z adwokatami prowadzącymi jakieś poważne sprawy z kategorii praw podstawowychdotyczące praw jednostki to na sugestię by pójść do rzecznika z prośbą o kasację słyszę, że to mission impossible. Nawet gdy dochodzi do poważnych naruszeń praw jednostki. RPO również rzadko interweniuje na etapie postępowania przygotowawczego.

Grażyna Baranowska,Adam Bodnar,Aleksandra Gliszczyńska-Grabias
  Ochrona praw obywatelek i obywateli Unii Europejskiej. 20 lat - osiągnięcia i wyzwania na przyszłość>>>

Rzecznik powinien być w takich sytuacjach bardziej aktywny?
Absolutnie tak. Powinien reagować na takie prośby i sugestie, ale też sam powinien wychodzić z takimi inicjatywami. Nie powinien też podchodzić do tego w ten sposób, że sprawę można w Sądzie Najwyższym przegrać. Bo nawet przegrana kasacja może być sukcesem w walce o jakąś sprawę. Publiczna debata, jaką uda się dzięki temu wywołać, może być bardzo ważna dla zwrócenia uwagi na postrzeganie określonego prawa. A gdy przyjrzymy się praktyce kasacyjnej, to  rzecznik bierze tylko takie sprawy praktycznie pewne, gdzie ryzyko przegranej jest niewielkie. Jako przykład mogę podać głośną sprawę pułkownika Służby Więziennej Krzysztofa Olkowicza, szefa okręgowego inspektoratu służby więziennej  z Koszalina, który został ukarany za zapłacenie części grzywny za przebywającego z tego powodu w więzieniu chorego psychicznie człowieka, który ukradł batonik w sklepie. Właśnie wystosowaliśmy do rzecznika apel o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. Być może są pewne argumenty dotyczące konstrukcji kodeksu wykroczeń, które powodują, że ta kasacja nie powinna być wniesiona, ale to jest sprawa takiej wagi, że ona zasługuje na to, by Sąd Najwyższy zajął się nią. Ona zasługuje też na to, by rzecznik zajął wobec niej stanowisko.

To jedyna sprawa, w odniesieniu do której ma pan takie oczekiwania wobec rzecznika?
Nie. Gdybym prześledził wszystkie ważne sprawy, którymi zajmowała się Helsińska Fundacja Praw Człowieka, które dotyczyły istoty praw i wolności w Polsce, to rzecznika prawie w nich nie było. Owszem, w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym rzecznik pełni istotną rolę w dążeniu do ujednolicenia orzecznictwa sądów, ale w takich zwyczajnych procesach cywilnych czy karnych, gdzie chodzi o ochronę praw i wolności jednostki (np. sprawy eksmisyjne, o naruszenie dóbr osobistych, prawa do prywatności, sprawy dyskryminacyjne), tam rzecznika prawie nie ma. W 2014 r. RPO przystąpił jedynie do dwóch spraw cywilnych. Rzecznik mógłby także aktywnie walczyć o wykonanie strategicznych wyroków TK, jak np. dotyczącego inwigilacji oraz retencji danych. 

Rzecznik powinien czytać prasę i wyłapywać takie sprawy do zajęcia się?
Z tym czytaniem prasy to należy zachować pewną ostrożność, bo nie wszystkie sprawy nagłaśniane przez media zasługują na poważne traktowanie. Ale rzecznik powinien obserwować tego typu zdarzenia i w uzasadnionych przypadkach odpowiadać na oczekiwania ofiar naruszeń praw człowieka. Nie twierdzę, że rzecznik tego nie robi, że do takich spraw nie przystępuje, ale Weźmy przykład wolności słowa.jeśli prześledzimy statystyki dotyczące obecności w głównych postępowaniach dotyczących praw i wolności jednostki, to rzecznika tam prawie nie ma. Na przykład dostałem teraz pismo z poparciem dla mojej kandydatury od Press Club Polska, w którym wymienione są zasługi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka dla ochrony wolności słowa, a ja w tej dziedzinie nie przypominam sobie nawet jednej sprawy, w której rzecznik praw obywatelskich byłby obecny. Na szczeblu lokalnym dziennikarze mają sporo problemów z szykanującymi ich burmistrzami czy biznesmenami. Ale RPO nie interweniuje w takich sprawach. Podobnie jest ze sprawami dyskryminacyjnymi, gdzie też prawie wcale rzecznik nie uczestniczy w postępowaniach. A tu jest duża przestrzeń do takiej aktywności, nie tylko procesowej, ale także takiej, że podejmujemy  pewne działania by zwrócić uwagę na problem, przetestować go, wskazać na określone standardy praw człowieka. I doprowadzić do debaty publicznej o takim problemie. Tu jest dużo miejsca dla aktywności rzecznika.

Użył pan takiego rozróżnienia: załatwić sprawy i rozwiązywać problemy. Jak pan to rozumie?
Jednym z głównych instrumentów rzecznika praw obywatelskich są wystąpienia generalne. Czyli zwrócenie uwagi rządu lub konkretnego ministra na problem i poproszenie go o ustosunkowanie się do tego. No i rzecznik występuje z takimi sygnałami, a potem czeka na odpowiedź. Dostaje ją lub nie, więc wysyła kolejne pismo, a potem następne. Można więc powiedzieć, że rzecznik zajmuje się sprawą. Ale czy zmienia się rzeczywistość, czy te wystąpienia przynoszą jakiś skutek? Otóż często trwa taki dialog, a sytuacja nie zmienia się. Czasem odnoszę wrażenie, że uczestnicy tej korespondencji przyzwyczaili się do pewnej gry: rzecznik pisze, my odpowiadamy, rzecznik znowu napisze to znowu odpowiemy, no może troszeczkę więcej. Kolejnym razem zasugerujemy, że prace już trwają, są zaawansowane i być może wkrótce skończą się projektem założeń do danej regulacji. Uważam, że rzecznik nie powinien tolerować takiej sytuacji. Bo ma taką moc autorytetu i takie narzędzia do dyspozycji, że może przełamać tę niemoc.

Jakie narzędzia ma pan myśli?
Choćby takie jak możliwość oddziaływania za pośrednictwem mediów, komisji sejmowych, jeżeli zwróci się o zorganizowanie posiedzeń w określonych sprawach, możliwość organizowania różnych konferencji. Jestem przekonany, że gdyby rzecznik uparł się na rozwiązanie danego problemu, to w wielu z tych „korespondencyjnych” przypadków byłby w stanie coś zmienić.

Gdy rzecznika drzwiami wyrzucają to oknem powinien wchodzić?
Ależ absolutnie tak. Rzecznik powinien tak właśnie działać. Nie zważać na to, że politycy nie godzą się na jakieś rozwiązanie, tylko korzystać z autorytetu, 28 lat historii instytucji, zaufania ze strony społeczeństwa, zaufania organizacji pozarządowych i po prostu robić wszystko co jest możliwe, aby doprowadzić do rozwiązania określonego problemu. Ja wiem, że to może brzmieć trochę idealistycznie, bo może się okazać, że coś się nie da, albo w jakimś momencie ma się dość tych sporów z politykami, ale mam wrażenie, że w wielu przypadkach to nie działa w ten sposób.
Tu też mogę podać charakterystyczny przykład. Otóż od kilku lat mamy zidentyfikowane, że można wyrzucić „na bruk” lokatorów tak zwanych mieszkań mundurowych. Skoro kolejne wystąpienia rzecznika w tej sprawie nie dały rezultatu, to może trzeba mocniej nacisnąć na ministrów zarządzających tymi mieszkaniami. Jeżeli to nie da efektu, to od razu powinien być wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, a nie oczekiwać na kolejne założenia czy projekty regulacji (skoro przez dwa lata korespondencji nic się nie zmieniło). A niezależnie od tego można zorganizować dużą konferencję prasową z udziałem stowarzyszeń zajmujących się bezdomnością, żeby wskazać, jak należy to rozwiązać. Inny przykład. Pomimo sygnalizowania problemu (m.in. już ponad 5 lat temu przez yastępcę RPO Stanisława Trociuka),niewiele się zmieniło w kwestii praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych. 80 tys. osób nie ma prawa głosu, co jest całkowicie sprzeczne z Europejską Konwencją Praw Człowieka.
Wydaje mi się, że taka mądra twarda i konsekwentna koncentracja na rozwiązywaniu tego typu problemów jest tym, czego brakuje w pracy rzecznika. Oczywiście przy wykorzystaniu wszystkich instrumentów prawnych i przy odpowiednio twórczym podejściu do tych instrumentów. No bo skoro mamy ileś spraw rozpatrywanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka i później mamy wyroki, które należy wykonać, to jest w ramach nadzoru nad tym procedura Komitetu Ministrów Rady Europy sprawuje nad tym nadzór. Ten komitet jest kolejnym organem nacisku na rząd, gdy ten zwleka w wykonaniem wyroku. Ja nie rozumiem, dlaczego rzecznik nie mógłby korespondować regularnie z tym komitetem. Raz przedstawił swoją opinię w sprawie przeludnienia w polskich więzieniach (w sprawie Sikorski p. Polsce i Orchowski p. Polsce), ale dlaczego nie piętnaście razy, skoro to ciągle jest nierozwiązany problem i wciąż mamy sporo zaległych spraw do wykonania (warto wspomnieć choćby sprawę Fuchs p. Polsce dotyczącą przewlekłości postępowań sądowo-administracyjnych)? Chodzi mi o to, że tych instrumentów jest trochę do dyspozycji i jest pytanie, jak rzecznik z nich korzysta.

Powiedział pan na początku tej rozmowy, że w Polsce generalnie te standardy praw podstawowych mamy, ale jak przechodzi się do szczegółów to okazuje się, że one raz działają a kiedy indziej nie. Czy te standardy nie są jeszcze w wielu przypadkach dobrze ustabilizowane, albo wręcz dochodzi do cofania się? Czy rzecznik praw obywatelskich może być dobrym strażnikiem stabilności tych zasad?
Jestem absolutnie przekonany, że to powinno być jednym z priorytetów rzecznika. Gdy w debacie publicznej lub w pracach legislacyjnych ewidentnie dochodzi do łamania standardów, albo do wycofywania się z już istniejących, także gdy przy rozwiązywaniu określonych problemów pod uwagę brane są bardziej nastroje i emocje polityczne niż wartości konstytucyjne, to rzecznik natychmiast powinien protestować. Tu można przypomnieć niedawną debatę nad słynnym „lex Trynkiewicz”. Ja nie pamiętam, by rzecznik jakoś głośno zabiegał o to, by ta ustawa nie została przyjęta. Nie było oficjalnych wystąpień w tej sprawie, pojawił się dopiero wniosek do TK (i tak późniejszy niż wniosek prezydencki). Przecież rzecznik mógł także przyłączyć się do postępowania, którego celem było umieszczenie Mariusza Trynkiewicza w ośrodku zamkniętym, zwrócić uwagę na znaczenie tej sprawy dla wielu innych osób, które mogą znaleźć się w podobnej sytuacji "przedłużania" kary pozbawiania wolności. A przecież pan Trynkiewicz też jest obywatelem i ma swoje prawa. Zabrakło mi tu adekwatnej do rangi sprawy aktywności rzecznika. Bo to jest taka sytuacja, że gdy w wyniku uchwalenia nowej ustawy może dochodzić do rażącego, podkreślam: rażącego naruszania praw obywatelskich, to rolą rzecznika jest interweniować.

Rzecznik praw obywatelskich powinien baczniej przyglądać się pracom legislacyjnym?
Ja nie twierdzę, że rzecznik ma zastępować Rządowe Centrum Legislacji czy służby prawne w parlamencie, które też mają weryfikować zgodność z konstytucją proponowanych projektów ustaw, ale czasami donośny glos rzecznika jest potrzebny. By powiedzieć: stop, nie możecie iść tą drogą, ponieważ to wkracza w sferę praw i wolności jednostki. Nie odpowiada mi taka koncepcja, którą czasami można usłyszeć od Pani Rzecznik, że ona nie może opiniować projektów legislacyjnych, ponieważ później nie będzie mogła krytykować ustanowionego prawa. To wyobraźmy sobie, że parlament chce przyjąć ustawę, żeby przypomnieć projekt z 2007 roku ustawy o zakazie promowania homoseksualizmu w szkołach. Liga Polskich Rodzin zgłosiła taki projekt. I co, rzecznik nic nie mówi tylko czeka, aż parlament to przeforsuje?

Jeśli rzecznik widzi taki projekt to już na tym etapie powinien krzyczeć, że to będzie sprzeczne z konstytucją i prawami podstawowymi.
No właśnie o takie podejście mi chodzi. Ale także na reagowanie czasami na wydarzenia z życia publicznego, które mogą mieć znaczenie dla debaty publicznej, dla społecznego myślenia o pewnych rzeczach. Rzecznik powinien wtedy pokazywać, jaki jest standard w tej dziedzinie. I tu przypomina mi się oświadczenie sprzed kilku dni rzecznika praw dziecka, który odniósł się do wypowiedzi aktora Jerzego Zelnika na temat dzieci urodzonych z in vitro. Rzecznik przypomniał, że nie mamy prawa uznawać tych dzieci za gorsze lub inne od wszystkich, albo w jakikolwiek sposób je dyskryminować. I w taki sposób powinien też reagować rzecznik praw obywatelskich, gdy w życiu publicznym ma miejsce jakieś wydarzenie istotne z punktu widzenia praw obywatelskich. Dlaczego RPO milczy w kwestii polityki władz dotyczącej przyjmowania uchodźców? Przecież głos RPO mógłby mieć w tej debacie niebagatalne znaczenie. Niestety, często brakuje mi takich reakcji i refleksji ze strony rzecznika. Ona jest potrzebna, bo to wpływa na kształtowanie naszej świadomości o prawach człowieka. Ja sobie wyobrażam, że gdy w Polsce dochodzi do naruszeń praw człowieka, które wymagają głębszej refleksji, to rzecznik mógłby działać w taki sposób, że reaguje natychmiast, przypomina jaki jest standard, nie przesądza czy ten standard został naruszony i zapowiada zbadanie sprawy. A tymczasem często w takich sytuacjach odbieramy taki sygnał, że jak wpłynie skarga to ją zbadamy. Niestety zbyt często można mieć wrażenie, że RPO stara się być mediatorem między władzą a obywatelem, dąży do równoważenia przeciwstawnych interesów, a nie jest aktywnym głosem w debacie publicznej upominającym się konsekwentnie o wartości.

Rzecznik powinien angażować się w takie sprawy z własnej inicjatywy?
Tak, w poważnych sprawach powinien. I to szybko, bo w dzisiejszych realiach medialnych po tygodniu czy dwóch już nikogo nie będzie interesowało, co rzecznik ma do powiedzenia w tej sprawie. Jeśli rzecznik wyśle od razu sygnał, że standard mógł w takiej sytuacji zostać naruszony, albo że standard coś dopuszcza, to może to być istotnym elementem dyskusji o sprawie. Nie chodzi o wydawanie powierzchownych opinii, ale przypominanie o ogólnych standardach praw człowieka. Takiemu oświadczeniu powinna towarzyszyć jednoczesna deklaracja o gruntownym zbadaniu sprawy. A mam na myśli takie wydarzenia, gdy policja strzela z broni gładkolufowej do demonstrantów lub chuliganów na stadionie, albo gdy policjanci nie udzielili odpowiedniej pomocy zatrzymanemu, który próbował połknąć opakowanie z marihuaną. Przykłady można mnożyć.
Ja nie rozumiem takiej sytuacji, że wtedy bardziej słyszalne są organizacje pozarządowe, a nie rzecznik. To moim zdaniem nie ma racjonalnego uzasadnienia.

Rzecznik za bardzo czeka na sprawy, reaguje za późno?
Dość często tak jest. A tymczasem w działalności tej instytucji potrzebne jest większe nastawienie na wyczuwanie oddechu społeczeństwa. Dlatego uważam, że rzecznik powinien znacząco zwiększyć swoją aktywność w terenie. Ale nie tyle poprzez mnożenie liczby biur, w których będą przyjmowane skargi obywateli, co przez odwiedzanie różnych miejsc, w których może dochodzić do naruszania praw człowieka oraz spotykanie się z lokalnymi organizacjami pozarządowymi. Tam może usłyszeć o sprawach, które w innej formie mogą do niego nie dotrzeć. Szczególnie, że w różnych regionach kraju to mogą być różne problemy. Na przykład w województwach zachodnich więcej dowie się o problemach związanych z opieką nad dziećmi i zjawisku eurosieroctwa, a z kolei na wschodzie zapewne więcej usłyszy o problemach związanych z imigracją, z zatrudnianiem obcokrajowców, czy z konfliktami na tle narodowościowym lub rasistowskim. Uważam, że rzecznik powinien odbywać takie podróże po kraju, a być może nawet należałoby stworzyć tradycję czegoś w rodzaju wysłuchań publicznych dla lokalnych organizacji i aktywistów, poświęconych naruszeniom praw jednostki. Zgromadzone w ten sposób informacje i opinie pokazywałyby rzecznikowi, na jakich problemach należy się skupiać. To Rzecznik ma przyjechać do obywateli i tworzonych przez nich organizacji pozarządowych - w każdym województwie, a nie oczekiwać, że obywatele przyjadą do niego.

Tylko żeby to nie zostało odebrane jako dzień pomocy prawnej, gdzie ludzie ustawią się kolejce po interwencje w ich indywidualnych sprawach.
Oczywiście, jest takie niebezpieczeństwo. Dlatego takie spotkania powinny być odpowiednio przygotowane, by to nie stało się miejscem przyjmowania skarg, tylko płaszczyzną dyskusji o bardziej ogólnych problemach. Wyobrażam sobie, że każdego roku RPO organizuje i osobiście uczestniczy w 16 spotkaniach konsultacyjnych w postaci "okrągłego stołu" z organizacjami pozarządowymi. Spotkania powinny trwać 2-3 dni i angażować wszystkie najważniejsze organizacje działające w terenie - zajmujące się wykluczeniem społecznym, przeciwdziałaniem dyskryminacji, przemocą domową, walką o przejrzystość działania organów władzy czy pomocą prawną. Jestem przekonany, że wtedy RPO będzie miał znacznie lepiej nastawiony kompas na to co w Polsce jest ważne jeśli chodzi o naruszenia praw człowieka. Ale później musi być konsekwentny - takie spotkania powinny być wielkim zobowiązaniem w stosunku do społeczeństwa obywatelskiego, że nie skończy się na wysłuchaniu, lecz na konkretnych wnioskach i obietnicach zrobienia wszystko co możliwe, aby rozwiązać sygnalizowane problemy.