Jaka jest skala problemu – dokładnie nie wiadomo. Ministerstwo Finansów, które zapytaliśmy o to, ilu funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (dalej: S.C.-S.) kandydowało na radnych w przeprowadzonych w 2024 r. wyborach samorządowych i ilu z nich tymi radnymi zostało, przekazało nam, że Szef KAS nie dysponuje danymi w zakresie kandydowania funkcjonariuszy tej służby do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (czyli do rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich) I odesłało nas do informacji o osobach, które kandydowały na radnych w wyborach w 2024 r. oraz które zostały radnymi, dostępnych są na stronie PKW.
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, do którego wpływają skargi funkcjonariuszy S.C.-S., poinformowało nas natomiast, że na chwilę obecną (odpowiedź z 23 maja 2024 r.) otrzymało dwie skargi funkcjonariuszy, którzy zasygnalizowali ten problem. - Trudno natomiast oszacować, ile osób może on dotyczyć – czytamy w odpowiedzi. RPO
Czytaj również: Jak ekspresowy awans, to tylko w KAS - 16 miesięcy zamiast 16 lat>>
Czy funkcjonariusze S.C-S. mogą kandydować w wyborach samorządowych?
Ministerstwo Finansów potwierdza, że przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa o KAS) nie nakładają na funkcjonariusza S.C-S. obowiązku występowania o zgodę na kandydowanie w wyborach do organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego. Wskazuje jednak na art. 205 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym wykonywanie dodatkowych zajęć zarobkowych przez funkcjonariusza możliwe jest za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej.
MF powołuje się przy tym na interpretacje sądów administracyjnych, według których „zajęcie zarobkowe” to „wszelkie formy zatrudnienia połączone z uzyskiwaniem dochodów, czyli działalność gospodarcza, stosunek pracy, stosunek służbowy oraz każdy rodzaj umowy cywilnoprawnej (WSA w Gliwicach w wyroku z 28 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1104/12; WSA w Warszawie w wyroku z 21 lipca 2016, sygn. akt II SA/Wa 536/16). Przekonuje też, że w świetle prawa podatkowego dochód z diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, są zwolnione z opodatkowania (do wysokości nieprzekraczającej miesięcznie kwoty 3000 zł – art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych), a zatem jest to ze swej istoty dochód, tylko w pewnej części zwolniony z podatku.
- Przyjąć zatem należy, że sprawowanie mandatu radnego wiąże się z uzyskiwaniem dodatkowego świadczenia, a w konsekwencji mieści się w dyspozycji art. 205 ust. 1 ustawy o KAS. Z kolei sprawowanie mandatu radnego nie zostało ujęte w zarządzeniu wydanym na podstawie art. 205 ust. 2 ustawy o KAS, zatem funkcjonariusz S.C.-S. powinien wystąpić o zgodę do kierownika jednostki organizacyjnej na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego.
MF przyznaje też, że przepisy ustawy o KAS nie precyzują momentu, w jakim funkcjonariusz powinien o taką zgodę wystąpić – z pewnością powinien o zgodę wystąpić przed objęciem mandatu, a więc może zrobić to także przed kandydowaniem do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, m.in. dlatego, aby móc podjąć odpowiednie decyzje co do dalszych swoich działań – twierdzi MF.
Czytaj w LEX: Wynagrodzenie pozaetatowych członków samorządowego kolegium odwoławczego >
Kandydować każdy może
- Trzeba tu odróżnić dwie rzeczy: jeżeli nie jest powiedziane, że nie można, to kandydować może każdy. To jest konstytucyjne prawo obywatela. Natomiast powstaje problem, gdy - na swoje szczęście czy nieszczęście – zostanie wybrany - mówi serwisowi Prawo.pl prof. Hubert Izdebski, prawnik, ekspert w dziedzinie samorządu terytorialnego i administracji publicznej. Jak wskazuje, w ustrojowych ustawach samorządowych nie ma zastrzeżenia niepołączalności zatrudnienia w administracji rządowej z mandatem radnego. Kwestia ta może natomiast być przedmiotem unormowania pragmatyk służbowych – odpowiednich do statusu zatrudnienia danej osoby w administracji państwowej. - W ustawie o służbie cywilnej wyraźnie stwierdza się zatem, że członek korpusu tej służby nie może łączyć zatrudnienia w służbie cywilnej z mandatem radnego. W jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej są zatrudnieni członkowie korpusu służby cywilnej, ale mogą być również zatrudnieni, mający szczególny status prawny i pragmatykę określoną w przepisach ustawy o KAS, funkcjonariusze S.C-S. Co do nich, nie ma wprost zakazu łączenia pełnienia służby z wykonywaniem mandatu radnego, lecz jest szerszy zakaz zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć, które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność albo pozostałyby w sprzeczności z obowiązkami służbowymi – podkreśla prof. Izdebski. Według niego, powinno być oczywiste, że osoba zatrudniona w urzędzie skarbowym, czyli na szczeblu jakby nie było powiatowym, była jednocześnie radnym powiatu, ale też np. aby radnym gminnym była osoba obsługująca w administracji skarbowej postępowanie w sprawie, czy gmina ma zapłacić za coś VAT, czy nie, albo czy ma to być taki VAT czy inny, albo czy ma zwrócić podatek. - Ustawodawca stara się na różne sposoby, żeby tak nie było - mówi profesor. Podkreśla, że wymaganie zgody kierownika jednostki organizacyjnej na kandydowanie w wyborach samorządowych to jest jednak coś innego, co musiałoby mieć wyraźną podstawę prawną, bo przecież większość kandydatów nie przechodzi.
Czytaj w LEX: Zakaz powierzenia radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej >
Generalnie, w administracji rządowej nie ma takiego wymogu. - Uważam, że osoba zatrudniona w administracji rządowej zawsze powinna – i to niezależnie od tego, czy to jest zapisane, czy nie – powiadomić przełożonego, że kandyduje. Ja poszedłbym w tym kierunku. Wyobrażam sobie, że jeżeli szef urzędu uważa, że ma wyrazić zgodę, a nie został nawet nie poinformowany, że podległa mu osoba zamierza kandydować, to są przesłanki do postępowania dyscyplinarnego. Bo naruszone zostały zasady etyki, które tutaj powinny być przestrzegane – podkreśla prof. Hubert Izdebski. Jak mówi, w odniesieniu do funkcjonariusza S.C-S. występuje obowiązek powiadomienia, ale co do zajęć zarobkowych, które w świetle przepisów wykonawczych nie wymagają zgody kierownika jednostki organizacyjnej, a wśród nich nie ma pełnienia mandatu radnego.
Także w opinii dr hab. Stefana Płażka, adiunkta na Uniwersytecie Jagiellońskim, nie istnieją żadne argumenty za pozbawieniem możliwości uzyskania mandatu radnego przez funkcjonariusza S.C.-S. – W ustawie o KAS zakaz piastowania mandatu radnego nie jest sformułowany wobec funkcjonariuszy S.C.-S. Jest tylko ogólnikowy zakaz zajmowania się dodatkowymi zajęciami zarobkowymi (art. 205 ustawy o KAS). Jednak np. w równoległej dla skarbowców pragmatyce, tj. w ustawie o służbie cywilnej, osobno sformułowane są zakazy odnośnie równoległej aktywności zarobkowej, a osobno, literalnie ujęty - zakaz piastowania mandatu radnego. Nie jest to zatem to samo – wskazuje.
Sprawdź również książkę: Meritum Prawo Pracy 2024 ebook >>
Wykonywanie mandatu to nie dodatkowe zajęcie, a tym bardziej zatrudnienie zarobkowe
Jak twierdzi dr hab. Płażek, zgodnie z podstawowymi założeniami ustaw samorządowych, mandat radnego to funkcja społeczna, w odróżnieniu od funkcji w organach wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (dalej: jst). - Nie zmienia tego założenia fakt pobierania diety, która nie jest świadczeniem wzajemnym i ekwiwalentnym za wykonywaną pracę, a jedynie pewnym przywilejem jedynie symbolicznie honorującym poświęcany sprawom publicznym czas. Podobnie - nie jest pracą zarobkową mandat parlamentarny czy mandat radnego dzielnicy miejskiej, choć i z nimi wiążą się diety. A jednak nikt nie formułuje zakazu piastowania takich mandatów w sytuacji, gdy ustawa wyraźnie tego nie wskazuje – zauważa. Według niego, wszelkie ograniczenia ludzkiej aktywności mają, zgodnie w Konstytucją, walor wyjątków od ogólnej zasady wolności prowadzenia takiej aktywności. Nie mogą być zatem traktowane rozszerzająco i muszą być sformułowane jednoznacznie.
- Wywodzenie zakazu piastowania urzędu radnego przez celników z art. 205 ustawy o KAS (który dozwala na dodatkową aktywność zarobkową jedynie za zgodą przełożonego) jest błędne. Nigdzie w całym naszym systemie prawnym nie istnieje konstrukcja uzależniania posiadania biernego prawa wyborczego od czyjejś zgody – przekonuje dr hab. Płażek. I zaznacza, że art. 180 ustawy o KAS zawiera enumeratywny katalog sytuacji, w których można funkcjonariusza S.C.-S. zwolnić ze służby. - I otóż jest tam (w ust. 1 pkt 3) wymieniona jedynie sytuacja „objęcia funkcji z wyboru w organach wykonawczych jst”. Nie ma tam natomiast wymienionej sytuacji objęcia funkcji w organach stanowiących jst – podkreśla.
Czytaj w LEX: Członkostwo pracowników służby cywilnej w związkach zawodowych - uprawnienia i ograniczenia >
Dr Ireneusz Nowak, adiunkt w Katedrze Prawa Podatkowego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, mówi wprost: - Gdyby ustawodawca chciał, to uregulowałby zakaz kandydowania oraz łączenia przez funkcjonariuszy S.C.-S. służby z mandatem radnego na wzór art. 78 ust. 4 ustawy o służbie cywilnej, zgodnie z którym „członek korpusu służby cywilnej nie może łączyć zatrudnienia w służbie cywilnej z mandatem radnego”. Natomiast, jeżeli tego nie uczynił w ustawie o KAS względem funkcjonariuszy S.C.-S., to nie ma sensu dorabianie „ideologii”, bo zawsze będzie to działanie contra legem, a do tego po raz kolejny demotywujące i tak zdruzgotaną pod kątem kadrowym S.C-S. - Innymi słowy, rację ma RPO twierdząc, że dla ograniczenia korzystania z biernego prawa wyborczego konieczna jest ustawowa podstawa prawna, a tej w przypadku funkcjonariuszy S.C.-S. nie ma. Co więcej, nie można podzielić stanowiska Szefa KAS twierdzącego, że pełnienie funkcji radnego w radzie gminy, powiatu i w sejmiku województwa, w związku z pobieraniem z tego tytułu świadczeń w postaci diety i zwrotu kosztów, stanowi „zajęcie zarobkowe” w myśl art. 205 ust. 1 ustawy o KAS. Warto jednak zapamiętać, że dieta stanowi wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji społecznej, a nie wynagrodzenie/uposażenie z tytułu samego faktu bycia radnym. Analogicznie, zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych nie jest zajęciem zarobkowym na wzór świadczenia pracowniczego/służbowego, a jedynie ma kompensacyjnym charakterem – wskazuje dr Nowak.
Także zdaniem prof. Huberta Izdebskiego, pełnienie mandatu nie może jednak być uważane za dodatkowe zajęcie czy tym bardziej - zatrudnienie zarobkowe (są one przy tym wyraźnie odróżnione od pełnienia mandatu radnego w ustawie o służbie cywilnej), a zatem poinformowanie powinno się uznać za nakaz etyczny (ale, do tego istotny, nakaz). - O ile jest jasne, co ma nastąpić w razie wyboru na radnego członka korpusu służby cywilnej, o tyle ustawodawca nie określił wprost skutków wyboru funkcjonariusza S.C.-S. – twierdzi prof. Izdebski.
Czytaj również: SN: Zatrudnienie byłego celnika w KAS nie pozbawia go odprawy>>
Czy funkcjonariusze powinni obejmować mandat?
Prof. Izdebski pytany o to, co się stanie, jeśli wybrany na radnego w wyborach samorządowych funkcjonariusz tej Służby, pod presją przełożonych albo po kalkulacji, zdecyduje się zrezygnować z mandatu radnego, mówi, że wszystko zależy od tego, gdzie są te wybory. Zasadniczo w samorządzie są proporcjonalne, a tylko w małych gminach są większościowe. W okręgu jednomandatowym muszą być wybory, a jeżeli są proporcjonalne, radnym zostaje następny na liście kandydat. - To akurat to jest problem techniczny. Ja natomiast uważam, że w ogóle nie powinno być tak, że funkcjonariusz może objąć mandat. Próbować można, tylko pytanie: po co. Bo to jest jednak administracja rządowa, a nawet administracja skarbowa ma kontakt z samorządem. Już nie mówię o tym, że jak ktoś pracuje w urzędzie wojewódzkim, to może nawet faktycznie uczestniczyć w wykonywaniu nadzoru nad działalnością samorządu, ale tu akurat ustawodawca, inaczej niż w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, jasno rozstrzygnął kwestię niepołączalności zatrudnienia i mandatu - kwituje profesor.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.