Pierwsza fala „porządków” w ministerstwach i podległych im jednostkach organizacyjnych jest już chyba za nami. W samej tylko Krajowej Administracji Skarbowej, jak poinformowało serwis Prawo.pl Ministerstwo Finansów, ze stanowiska dyrektora izby administracji skarbowej zostali już odwołani dyrektorzy IAS w Łodzi, Warszawie, resort stwierdził, że trudno jest się odnieść do ewentualnych zdarzeń przyszłych.
Czytaj również: Trzeba odwrócić skutki kadrowe reformy KAS>>
Powołany – może zostać odwołany
Zapytaliśmy Ministerstwo Finansów o to, dlaczego wymieniani są dyrektorzy izb administracji skarbowej oraz czy były prowadzone audyty i oceny ich pracy, które uzasadniałyby zwolnienie. W odpowiedzi ministerstwo wskazało: - Zgodnie z art. 70 Kodeksu pracy pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał.
Jak zapewnia MF, przy doborze kandydata (na nowego dyrektora IAS – przyp. red.) bierze się po uwagę przede wszystkim wiedzę merytoryczną, duże doświadczenie zawodowe oraz posiadanie kompetencji kierowniczych. Kryteria powołania dyrektora izby administracji skarbowej zostały jasno określone w art. 24 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.
- Bez wątpienia pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał, nie jest to jednak żadne uzasadnienie gremialnych odwołań dyrektorów IAS, a jedynie wskazanie formalnej podstawy prawnej tych działań. Jak widać nic się nie zmieniło - gdyby było inaczej, przeprowadzony byłby audyt w jednostkach kierowanych przez dotychczasowych dyrektorów w celu oceny ich dotychczasowych działań – mówi Tomasz Ludwiński, b. wieloletni przewodniczący Rady Krajowej Sekcji Administracji Skarbowej NSZZ „Solidarność”. I dodaje: - Jeżeli w taki sposób buduje się czy naprawia administrację rządową, to niczemu dobremu to nie służy. Inną kwestią pozostaje, że do tej pory w oficjalnych komunikatach wskazywano na znakomite wyniki działań KAS - co w tym zakresie się zatem zmieniło i dlaczego - w zasadzie z dnia na dzień - odwołuje się ludzi, którzy za te dobre wyniki odpowiadali? Całkowity brak logiki…
Jak zaznacza Ludwiński, jeżeli w istocie podstawą powołań nowych dyrektorów jest ich wysoka wiedza merytoryczna i posiadanie kompetencji kierowniczych, to dlaczego - dla dobra organizacji - nie weryfikuje się tych predyspozycji w żaden sposób? - Samo CV to za mało, zwłaszcza że kilku nowych dyrektorów już kiedyś było dyrektorami w administracji skarbowej i z jakichś przyczyn z tych stanowisk zostali zdjęci – zauważa.
Cena promocyjna: 267.3 zł
|Cena regularna: 297 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 29.7 zł
Bez konkursu, bez weryfikacji kwalifikacji?
- Zgodnie z przepisami ustawy o służbie cywilnej oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej zmiany na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej odbywają się bez procedury konkursowej – poinformowało nas MF w odpowiedzi na pytanie o to, czy były ogłaszane konkursy na te stanowiska, a jeśli nie, to dlaczego. Dopytywane zaś o to, czy planowany jest powrót do konkursów i czy powoływane obecnie osoby przechodziły testy kompetencyjne, MF stwierdziło, że w chwili obecnej ustawa o KAS nie daje możliwości wyłonienia kandydata na stanowiska kierownicze w drodze konkursu. - Z całą pewnością przy nowelizacji ustawy będzie rozważana możliwość wprowadzenia procedury konkursowej – zapewnia resort.
- Minęło już 8 lat „plag” powoływania i odwoływania na wyższe stanowiska w służbie cywilnej bez procedury konkursowej, a końca tej formuły nie widać. Warto jednak pamiętać, że zgodnie z art. 68(1) Kodeksu pracy powołanie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej może być poprzedzone konkursem, choćby przepisy szczególne nie przewidywały wymogu wyłonienia kandydata na stanowisko wyłącznie w wyniku konkursu (zob. też wyjaśnienia Departamentu Służby Cywilnej, https://www.gov.pl/web/sluzbacywilna/wyzsze-stanowiska-w-sluzbie-cywilnej). Innymi słowy, to tylko dobra wola i tzw. dbałość o profesjonalne kadry w administracji publicznej decydują o chęci przeprowadzenia konkursu – mówi dr Ireneusz Nowak z Katedry Prawa Podatkowego WPiA UŁ.
Według Tomasza Ludwińskiego, można oczywiście wskazywać, że kryteria powołania dyrektorów IAS zostały określone w art. 24 ustawy o KAS, ale przecież spełnienie niektórych kryteriów przez kandydatów powinno podlegać weryfikacji (np. kompetencje kierownicze). - Brak takich działań nie może być tłumaczony aktualnym stanem prawnym, który nie przewiduje konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Można przecież dokonać weryfikacji kandydatów w inny sposób, a kompetencje dotychczasowych dyrektorów też powinny zostać rzetelnie ocenione, czego w ogóle nie zrobiono. Co więcej – ustawa o KAS jest ułomna w zakresie określenia warunków powołania na dyrektorów IAS – w zasadzie są to jedynie kryteria formalne (obywatelstwo, staż pracy, niekaralność, itp.) – nie ma zaś w ogóle mowy o kompetencjach merytorycznych (poza kryterium posiadania kompetencji kierowniczych). A skoro tak, czy nie powinny być one weryfikowane np. poprzez określenie wewnętrznych zasad naborów na stanowiska kierownicze w KAS? Moim zdaniem powinny - tak wcześniej przecież w administracji skarbowej już było – podkreśla.
Według Ludwińskiego, fakt, że na niższe stanowiska w służbie cywilnej są otwarte i konkurencyjne nabory, a na wyższe stanowiska już nie - zakrawa na żart. Jak twierdzi, nie uzasadnia braku weryfikacji kandydatów fakt, że w obecnym stanie prawnym zmiany na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej odbywają się bez procedury konkursowej - a przecież miało się to zmienić, tymczasem jest tak, jak było. - Wynika z tego, że - przynajmniej w KAS – przedwyborcze zapowiedzi nowej jakości kadr kierowniczych w administracji nie doczekały się realizacji.
- Rozumiem sceptyków, którzy podnoszą, że procedura konkursowa nie jest żadnym panaceum na odpolitycznienie służby cywilnej, bo zawsze można zrobić pełniącego obowiązki (p.o.) bez limitu czasowego. Przykładem niech będzie rok 2013, kiedy to – jak donosiły media - 15 z 16 dyrektorów izb skarbowych (obecnie izb administracji skarbowej) było pełniącymi obowiązki (p.o.). Trafnego podsumowania tzw. procedury łupów wyborczych w służbie cywilnej dokonał Rzecznik Praw Obywatelskich, według którego „konstrukcja polegająca na powoływaniu i odwoływaniu osób z wyższych stanowisk w służbie cywilnej nie gwarantuje rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa w urzędach administracji rządowej. Osoby w ten sposób zatrudniane stają się bowiem „zakładnikami” aktualnego układu politycznego (…) Brak poczucia bezpieczeństwa prawnego, permanentna obawa przed możliwością zwolnienia z pracy, z pewnością nie służy bezstronności i politycznej neutralności.”
Sprawdź również książkę: Meritum Prawo Pracy 2024 ebook >>
Problem nie dotyczy tylko służby cywilnej
- Jednym z priorytetów rządu jest wzmocnienie korpusu służby cywilnej i przywrócenie jego roli. Elementem tego procesu jest trwająca analiza przepisów wprowadzonych w 2015 roku – zapewnił nas Maciej Wewiór, zastępca dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu. I poinformował: - Pracujemy nad propozycjami zmian w obszarach, które powinny zostać wprowadzone, m.in. w zakresie obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej.
O tym, że problem z konkursami na wyższe stanowiska jest nie tylko w służbie cywilnej, ale także w różnych urzędach najlepiej pokazuje przykład chociażby Najwyższej Izby Kontroli. Z informacji dostępnych na stronie NIK wynika, że na 14 departamentów, tylko dwa mają dyrektorów. Pozostałe 12 jest kierowane przez osoby pełniące obowiązki dyrektorów. Na 4 biura w NIK, dwa mają p.o. dyrektorów. Nie lepiej sytuacja wygląda w delegaturach – w 12 z 16 są p.o. dyrektorzy. Mało tego – nawet rzecznik prasowy NIK jest osobą p.o. rzecznika prasowego. Zapytaliśmy NIK o to, kiedy był przeprowadzony ostatni konkurs na stanowisko kierownicze. Na odpowiedź czekamy.
Zdaniem prof. Huberta Izdebskiego, prawnika, eksperta w dziedzinie samorządu terytorialnego i administracji publicznej, zmiany w tym zakresie powinny nastąpić, choć – jak podkreśla – wprowadzenie niektórych z nich wymaga interwencji ustawodawcy, jak np. w ustawie o służbie cywilnej, ale i ustawie o pracownikach urzędów państwowych. Obie były zmieniane równolegle. – Ustawy te powinno się zmienić, bo w gruncie rzeczy zlikwidowano służbę cywilną na tzw. wyższych stanowiskach w służbie cywilnej, ale zastępca naczelnika urzędu skarbowego też jest wyższym stanowiskiem, na które jest powołanie, więc to schodzi bardzo nisko. To wymaga więc tak czy inaczej zmian ustawowych. Oczywiście teoretycznie można przeprowadzać konkursy tam, gdzie jest powołanie. Tego nikt przecież nie zabroni, ale jak nie ma wyraźnej podstawy prawnej i obowiązku, to prawdopodobieństwo, że będzie konkurs jest bliskie zera. Natomiast rzeczywiście należy zmienić to, co popsuto w 2016 r. O tym, w jakim kierunku, to prawdę powiedziawszy można było pomyśleć już trochę wcześniej – mówi prof. Izdebski. Przyznaje jednak, że nigdy nie udaje się prosty powrót do tego, co było wcześniej. – Te zasady są strasznie rozproszone, bo część instytucji - jak NIK czy PIP – ma własne pragmatyki, które są oderwane od ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Z kolei pracownicy urzędów państwowych też mają swoje zasady, w których jednak - o ile mnie pamięć nie myli – tych konkursów również nie ma. A przecież poza służbą cywilną mamy co najmniej 20 pragmatyk urzędniczych, z których główna część i tak nie ma konkursów.
W opinii prof. Izdebskiego, pamiętać trzeba też o ustawie o pracownikach urzędów państwowych, która w całości, w zakresie nieuregulowanym w innych ustawach, dotyczy znaczącej części pozostałych osób na stanowiskach urzędniczych, poza służbą cywilną. Bo w jakimś stopniu dotyczy również np. urzędników sądowych, w przypadku których występują kolejne odesłanie z jednej ustawy do drugiej, że trochę wysiłku wymaga ustalenie, co tam naprawdę obowiązuje. A takich ustaw jest sporo. – W 2008 r. była podjęta próba ujednolicenia tych zasad. A jak było z praktyką? Nie najgorzej, ale nie można powiedzieć, że idealnie. W 2016 r. można powiedzieć, że popsuto to idealnie. Dlaczego tak jest w NIK-u? Nie wiem. Dla szefa zawsze jest to wygodne pod hasłem, że musi mieć zaufanie do podwładnych, ale to nie znaczy, że może robić co chce. Nie na tym polega idea neutralnej politycznie, bezstronnej, zawodowej i publicznej służby. Nie tylko w administracji rządowej - podkreśla. Według niego, teraz nadchodzi pora na przygotowanie ustaw na przyszłość.
Czytaj również: Wysyłając niektóre listy, fiskus łamie prawa podatników>>
Spór o p.o. Prokuratora Krajowego
Kwestia powołania na p.o. Prokuratora Krajowego prokuratora Jacka Bilewicza budzi spore emocje w samej prokuraturze. Ministerstwo Sprawiedliwości stoi na stanowisku, że jak najbardziej jest to możliwe i było oraz jest praktyką w prokuraturach na różnych szczeblach, zresztą w międzyczasie przeprowadzono konkurs przez specjalny zespół do wyłonienia kandydata na Prokuratora Krajowego - jest nim prokurator Dariusz Korneluk. Sprawa jednak dotyka też decyzji, które jako p.o. podejmował i podejmuje prokurator Bilewicz. - Nie ma żadnego przepisu, który dawałby podstawę do tworzenia p.o. Prokuratora Krajowego. Wiem, że taka praktyka istnieje, że są niekończące się p.o. w wielu jednostkach na stanowiskach prokuratorów regionalnych, okręgowych. Ale praktyka nie jest źródłem prawa - mówi Prawo.pl jeden z warszawskich prokuratorów. Dodaje, że gdyby racjonalny ustawodawca uznał, że p.o. jest w prokuraturze konieczne, to byłoby to uwzględnione w przepisach, jak przykładowo w Prawie oświatowym. - A już całkowitym absurdem jest powierzenie tych obowiązków osobie, które nie jest zastępcą Prokuratura Generalnego. Jeśli jest sześciu zastępców Prokuratora Generalnego, to obowiązki Prokuratora Krajowego powinien pełnić jeden z nich - wskazuje.
W podobnym tonie wypowiedziała się zresztą prof. dr hab. Anna Łabno z Uniwersytetu Śląskiego w swojej opinii przekazanej do Biura Analiz Sejmowych. Odwołała się przy tym generalnie do definicji legalizmu. - Podstawą działania każdego systemu aparatu władzy jest zasada legalizmu, którą wyraża art. 7 Konstytucji z 1997 r. Stanowi on, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta ustanawia obowiązek każdego organu władzy publicznej zarówno stanowiącego prawo, jak i stosującego prawo, do działania na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych (...). Organ państwa jest zobowiązany działać na podstawie prawa. Oznacza to, że wszelka aktywność organu musi mieć legitymację prawną polegającą na ustaleniu kompetencji do działania. A więc w przepisie prawa musi być wskazany zakres, forma i tryb działania organu - zaznacza.
Odnosząc się do p.o. Prokuratora Krajowego wskazuje, że ustawa Prawo o prokuraturze powołuje wyłącznie organ Prokuratora Krajowego i nie powołuje organu "pełniącego obowiązki prokuratora krajowego”. - Ponadto, przewiduje tylko jedną procedurę powoływania Prokuratora Krajowego wyrażoną w art. 14 par. 1 tej ustawy. Należy podkreślić, że ustawa Prawo o prokuraturze nie przewiduje również powołania żadnego innego organu, który byłby uprawniony do wstąpienia w uprawnienia Prokuratora Krajowego, w tym także pełniącego obowiązki prokuratora krajowego, w sytuacji istnienia wakatu na tym stanowisku lub w jakimkolwiek innym przypadku. Brak ustawowej normy ustrojowej powołującej organ „pełniącego obowiązki prokuratora krajowego” wyklucza uprawnienie jakiekolwiek podmiotu, w tym Prokuratora Generalnego, do powołania na takie stanowisko - wskazuje. Dodając równocześnie, że z prawnego punktu widzenia organ „pełniącego obowiązki prokuratora krajowego” nie istnieje i jakkolwiek jego działalność nie wywołuje skutków prawnych.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
