W rządowym procesie legislacyjnym wszystko ma swój czas i miejsce. Szczegółowo reguluje to Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2022 r., poz. 348). Zgodnie z jego par. 24 ust. 3 przed rozpoczęciem prac nad opracowaniem projektu dokumentu rządowego, m.in. ustawy czy rozporządzenia, organ wnioskujący dokonuje oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych. Oceny dokonuje się zgodnie z wytycznymi w zakresie jej dokonywania, jeżeli zostały ustalone przez Radę Ministrów lub jej organ pomocniczy. Zakres dokonywania oceny ustala się w zależności od rodzaju dokumentu oraz przedmiotu i zasięgu oddziaływania projektowanych regulacji. Ocena skutków regulacji, zwana w skrócie OSR, stanowi odrębną część uzasadnienia projektu aktu normatywnego (par. 28 ust. 3). Mimo to trudno nie odnieść wrażenia, że stanowi najsłabsze ogniwo w akcie normatywnym. I choć OSR nie rzadko jest wielostronicowy, to trudno jest w nim znaleźć odpowiedź na zasadnicze pytania: jak projektowane rozwiązania wpłyną na przedsiębiorców i ile będzie ich kosztowało dostosowanie się do nowych regulacji.
Czytaj również: Metabolizm pracownika bez wpływu na temperaturę w firmie>>
Co ma być w OSR…
OSR ma zawierać w szczególności wskazanie podmiotów, na które oddziałuje projektowany akt normatywny oraz przedstawienie wyników analizy wpływu projektowanego aktu normatywnego na te podmioty oraz wpływu projektu na istotne obszary oddziaływania, w szczególności na: sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego, rynek pracy, konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym funkcjonowanie przedsiębiorców, a zwłaszcza mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, sytuację ekonomiczną i społeczną rodziny, a także osób niepełnosprawnych oraz osób starszych (par. 28 ust. 2 pkt 1 i 3 regulaminu).
Czytaj komentarz w LEX: Sprawozdawczość budżetowa – nowe rozporządzenie w 2025 r.>
Co więcej, w myśl par. 33 ust. 1, w przypadku zgłoszenia przez koordynatora OSR uwag do OSR organ wnioskujący uwzględnia uwagi albo zajmuje stanowisko wobec zgłoszonych uwag. Z kolei par. 42 ust. 1 stanowi, że w ramach uzgodnień projektu aktu normatywnego koordynator OSR zajmuje stanowisko dotyczące OSR, w szczególności pod względem jej zakresu i zakresu konsultacji publicznych i opiniowania projektu, chyba że ocena została dokonana zgodnie z par. 32. Przepis par. 33 ust. 1 stosuje się odpowiednio.
OSR jest więc elementem projektu aktu normatywnego, który przechodzi cały rządowy proces legislacyjny i trafia do Sejmu. W regulaminie mowa jest też OSR ex post, który sporządza się jako ocenę funkcjonowania aktów normatywnych (par. 152).
Tyle przepisy. A jak wygląda rzeczywistość?
Cena promocyjna: 98.7 zł
|Cena regularna: 329 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 329 zł
…a czego nie ma, choć być powinno
Zdaniem Roberta Lisickiego, radcy prawnego, dyrektora Departamentu Pracy Konfederacji Lewiatan, najlepszym przykładem OSR-u, w którym projektodawcy nawet nie podjęli się próby oszacowania skutków finansowych i niepieniężnych projektowanych rozwiązań jest OSR do projektu rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (nr 36). Jego celem jest określenie maksymalnej temperatury w miejscu pracy.
Jak podkreśla Lisicki, w OSR brak jest szacunków dotyczących wpływu projektowanego rozporządzenia w ujęciu pieniężnych, z wyszczególnieniem sytuacji dużych przedsiębiorstw i sektora mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw. Zwraca przy tym uwagę na ujęcie niepieniężne, w którym ministerstwo napisało: - Wejście w życie rozporządzenia będzie wiązało się z koniecznością zapewnienia odpowiednich rozwiązań technicznych i organizacyjnych zabezpieczających pracowników przed pracą w nadmiernej temperaturze. Ponadto w przypadku niektórych rodzajów prac, gdy pomimo zastosowania ww. rozwiązań temperatura osiągnie przewidziane w rozporządzeniu bardzo wysokie wartości, konieczne będzie wstrzymanie pracy.
Z kolei w dodatkowych informacjach resort zaznaczył: - Projektowane rozporządzenie może wiązać się z koniecznością ponoszenia kosztów związanych z zapewnieniem odpowiednich rozwiązań technicznych i organizacyjnych zabezpieczających pracowników przed pracą w nadmiernej temperaturze, a w przypadku bardzo wysokich temperatur również czasowego wstrzymania pracy. Nie jest możliwe oszacowanie dokładnego wpływu przedmiotowej regulacji na pracodawców i pracowników.
Czytaj komentarz w LEX: Bezpieczeństwo i higiena pracy w biurze – wybrane zagadnienia>
Kryczka Sebastian , Bezpieczeństwo i higiena pracy w biurze – wybrane zagadnienia
- Opis skutków niepieniężnych, ujęty w zdaniu „zapewnienia odpowiednich rozwiązań technicznych i organizacyjnych”, należy uznać za wysoce niewystarczający. Tak naprawdę nie oceniono skutków finansowych i ujęcie niepieniężnych w odniesieniu do przedsiębiorstw. Ministerstwo wspomina jedynie ogólnie o konieczności dostosowania warunków pracy do wymagań rozporządzenia bądź wstrzymania pracy, kiedy za przestój pracodawca musi zapłacić pracownikowi wynagrodzenie – zauważa Robert Lisicki. I dodaje: - Firmy odbierają ten projekt jako generujący olbrzymie koszty finansowe. Nie uwzględnia też specyfiki branż, zwłaszcza przemysłu i produkcji. W halach produkcyjnych o dużych wielkościach wątpliwa jest możliwość osiągnięcia proponowanych parametrów, a zainstalowanie kolejnych urządzeń wentylacyjnych na dzisiejszych obiektach jest już często niemożliwe, gdyż nośność konstrukcji jest wykorzystana w pełni. Poza tym w wielu podmiotach proces produkcji ma charakter ciągły i nie ma możliwości wstrzymania procesów, nawet na jeden bądź kilka dni. Nowe rozwiązania miałyby też konsekwencje dla terminowości realizacji zamówień, a także gotowości do podejmowania nowych zobowiązań.
Tego wszystkiego, jak zaznacza dyrektor Departamentu Pracy Konfederacji Lewiatan, nie bierze pod uwagę ministerstwo. – OSR w ogóle nie uwzględnia tego, że dostosowanie techniczne miejsc pracy do rozporządzenia to projekt długotrwały. Wymóg przygotowania się do dnia 1 stycznia 2026 r. jest zaskakujący dla podmiotów prywatnych, które w swoich budżetach na ten rok tego nie przewidziały takich wydatków. Nie są więc przygotowane do rozpoczęcie prac nad wdrożeniem nowych rozwiązań – podkreśla.
A to nie jest to jedyny przypadek OSR, w którym MRPiPS nie oceniło skutków regulacji. Podobnie jest z projektem zmian w Kodeksie pracy dotyczącym nowej definicji mobbingu (nr UD183). Ustawodawca zobowiązuje pracodawców do podejmowania określonych działań, ale nie wspomina się o obciążeniach, kosztach wdrożenia nowych rozwiązań, np. w zakresie wsparcia ze strony podmiotów zewnętrznych, doradczych. – Główny zarzut pod adresem instytucji OSR dotyczy tego, że często służą one opisaniu potrzeby zmian, proponowanych rozwiązaniach, a uwzględniają szczegółowego opisu obciążeń dla przedsiębiorców, w tym skutków finansowych. Ten element w OSR praktycznie nie występuje. Warto rozważyć, aby projektodawcy, wprowadzając nowe obowiązki w stosunku do pracodawców, byli zobowiązani do przeanalizowania możliwości zniesienia innych obowiązków, tak aby utrzymać obciążenia na dotychczasowym poziomie – wskazuje Lisicki.
Zobacz także szkolenie w LEX: Jak przeciwdziałać mobbingowi?>
W przypadku projektu o mobbingu Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie podało ani przewidywanych skutków w ujęciu pieniężnym, a w dodatkowej informacji podkreśliło, że obowiązek przeciwdziałania zjawiskom niepożądanym w miejscu pracy dotyczy każdego pracodawcy – niezależnie czy jest to duży przedsiębiorca czy mikro-, mały czy średni. W kontekście przeciwdziałania zjawiskom niepożądanym w miejscu pracy nie ma znaczenia wielkość firmy i branża, w jakiej działa. Co więcej obowiązek ten ciąży na pracodawcy w oparciu o obowiązującą regulacje, bez różnicowania tych pracodawców.
Oceny skutków regulacji dla przedsiębiorców nie było także w innym projekcie, który wprowadził dodatkowy urlop uzupełniający dla rodziców wcześniaków (nr UD65). - Projekt wpływa bezpośrednio na duże przedsiębiorstwa przez wprowadzenie dodatkowego urlopu macierzyńskiego. Pracownicy będą mieli prawo do nowego uprawnienia, z którego będą mogli skorzystać w przypadku pobytu dziecka w szpitalu po urodzeniu dziecka oraz kolejnych jego rehospitalizacji. Dla przedsiębiorstwa wiązać się to będzie z nieobecnością pracownika w pracy, co za tym idzie pracodawca będzie musiał zatrudnić osobę na zastępstwo za ww. pracownika albo przekazać jego obowiązki innym pracownikom na czas nieobecności. Czas nieobecności z powodu dodatkowego urlopu macierzyńskiego może wynieść 8 tygodni w przypadku urodzenia dziecka po 28 tygodniu ciąży, natomiast w przypadku urodzenia dziecka do 28 tygodnia ciąży lub z niską masą urodzeniową okres nieobecności pracownika może wynieść maksymalnie 15 tygodni – napisało ministerstwo w ujęciu niepieniężnym dla przedsiębiorstw. Zaś w dodatkowych informacjach wskazało: - Nie jest możliwe oszacowanie dokładnego wpływu przedmiotowej regulacji na pracodawców, pracowników, gdyż zależeć to będzie od faktycznego zainteresowania wykorzystaniem dodatkowego urlopu macierzyńskiego, długością hospitalizacji dziecka, specjalistycznemu leczeniu jakiemu będzie musiało być poddane dziecko. Wpływ na korzystanie z dodatkowego urlopu macierzyńskiego będzie miał tydzień ciąży, w którym dziecko się urodzi oraz waga dziecka, a także jego ogólny stan. Wpływ na korzystanie z dodatkowego urlopu macierzyńskiego będzie miał tydzień ciąży, w którym dziecko się urodzi oraz waga dziecka i jego ogólny stan.
Czytaj komentarz w LEX: Uzupełniający urlop macierzyński dla rodziców wcześniaków>
Także w OSR do projektu ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (nr UC62), który ma wdrożyć dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2041 z dnia 19 października 2022 r. w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2022, str. 33, (termin implementacji minął 15 listopada 2024 r.) ministerstwo napisało: - W sektorze przedsiębiorstw koszty wprowadzenia projektowanej zmiany mogą ponieść przede wszystkim duże przedsiębiorstwa, w których obowiązują regulacje wewnętrzne (tj. regulaminy wynagradzania lub układy zbiorowe pracy) przewidujące wypłacanie dodatków do wynagrodzenia oraz premii i nagród do wynagrodzenia zasadniczego. Koszty bezpośrednio dotyczyć będą osób, których wynagrodzenie zasadnicze jest niższe niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Regulacje te często nie będą mogły zostać zmienione w krótkim okresie m.in. z uwagi na fakt, że zmiany te muszą zostać uzgodnione ze związkami zawodowymi. Trudno jednak oszacować liczbę takich przedsiębiorstw ze względu na brak źródeł danych.
Zobacz poradnik w LEX: Płaca minimalna i wysokość innych świadczeń w 2025 r.>
Jak przygotowywane są OSR-y w ministerstwie dobrze pokazuje też projekt ustawy o ustalaniu wysokości emerytur z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanych w czerwcu w latach 2009–2019 oraz rent rodzinnych po ubezpieczonych, którym przyznano emerytury w czerwcu w latach 2009–2019 (nr UD160). Dwie uwagi do tego projektu zgłosiła dr Katarzyna Grzelak-Bach, koordynator oceny skutków regulacji w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. - Na podstawie na podstawie par. 42 ust. 1 Regulaminu pracy Rady Ministrów, uprzejmie proszę o uwzględnienie następujących uwag do oceny skutków regulacji projektu: 1. Rekomendowane jest doprecyzowanie opisu grupy podmiotów w pkt 4 OSR, których dotyczy projekt, w szczególności dla odbiorców może nie być jasne pojęcie „emerytury ENK”. 2. W pkt 7 OSR wnioskodawca przedstawia hipotetyczną sytuację, kiedy emerytura „czerwcowa” byłaby wyższa od „majowej”. Rekomendowane jest przedstawienie rzeczywistych danych dotyczących wskaźników waloryzacji rocznej i kwartalnej dla lat 2009-2019, tj. okresu, którego dotyczy projekt – napisała dr Katarzyna Grzelak-Bach.
Mimo tych uwag wersja OSR z 20 marca 2025 r., jaka poszła na Stały Komitet Rady Ministrów pozostała bez zmian.
Czytaj komentarz w LEX: Emeryci i renciści jako podatnicy podatku dochodowego od osób fizycznych>
Sprawdź również książkę: Kodeks pracy. Komentarz >>
Przedstawienie rzetelnych skutków finansowych to konstytucyjny obowiązek
- Te przykłady doskonale ilustrują, do czego prowadzi traktowanie obowiązku sporządzenia oceny skutków regulacji wyłącznie w kategoriach obciążenia biurokratycznego. Politycy i urzędnicy, którzy traktują OSR w ten sposób nie rozumieją, że OSR jest narzędziem racjonalizacji tworzenia prawa. OSR nie zostały wymyślone na przekór urzędnikom, lecz po to, by pomóc im tworzyć prawo dobrej jakości. Proces tworzenia prawa to system naczyń połączonych, w którym zaniechania i zaniedbania na wybranym etapie nie znikają bez śladu, lecz wypływają na innym etapie. Nie jest żadnym przypadkiem, że w tych krajach, w których rzetelnie sporządza się OSR, prawo jest znacznie rzadziej zmieniane. Zaniechanie dokonania OSR, albo dokonanie tej oceny w sposób nierzetelny, płytki, nieweryfikowalny prowadzi do stworzenia prawa, które nie jest optymalne i które wymaga zmian. Urzędnicy często lekceważą OSR pod wpływem nacisku ze strony polityków. Warto jednak sobie uświadomić, że tworzenie prawa, które jest nieprzemyślane, a koszty jego wdrożenia są zbyt duże, napotyka na opór społeczny i prowadzi do utraty poparcia społecznego. W gruncie rzeczy rzetelne przeprowadzenie OSR jest więc w interesie zarówno urzędników i polityków tworzących prawo – mówi serwisowi Prawo.pl dr hab. Grzegorz Wierczyński, prof. UG, kierownik Katedry Informatyki Prawniczej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego.
- Jeżeli chodzi o uzasadnienie projektów, to sama Konstytucja RP w art. 118 ust. 3 mówi, że wszystkie projekty ustaw mają zawierać skutki finansowe. Przedstawienie chociażby tych skutków finansowych ma więc rangę konstytucyjną, a nieoszacowanie skutków regulacji czy przyjęcie błędnych wartości jest niewykonaniem obowiązku konstytucyjnego przez projektodawcę – zauważa z kolei Katarzyna Kamecka, ekspert ds. prawa pracy Polskiego Towarzystwa Gospodarczego. I podkreśla, że OSR w procesie stanowienia prawa ma bardzo istotną rolę – zarówno dla autorów projektu, jak i dla odbiorców. Bo OSR to narzędzie, które projektodawcy muszą użyć, by oszacować skutki regulacji. Po drugie – wpływa na transparentność procesu legislacyjnego, bo obywatele mają prawo wiedzieć, dlaczego akurat takie zmiany są wprowadzane.
- W Unii Europejskiej OSR określany jest jako ocena wpływu. Nawet nieprawidłowo oszacowane koszty regulacji stanowią podstawę unieważnienia unijnych przepisów. Taką rangę w Unii ma tzw. impact assessment. W Polsce OSR nie jest postrzegana jako instrument. Niestety nie wypracowaliśmy standardów opracowywania i oceny OSR, o OSR ex post już nie wspominając. To nie funkcjonuje – mówi Katarzyna Kamecka. I dodaje: - To jest narzędzie, które nie jest u nas wykorzystywane. A przecież nie tylko Konstytucja nakazuje jego sporządzanie. Jest jeszcze ustawa Prawo przedsiębiorców, które również nakazuje przygotowywanie oceny wpływu regulacji na przedsiębiorców, ale to też nie jest przestrzegane.
I przypomina raport NIK z 1 grudnia 2017 r. nt. dokonywania oceny wpływu regulacji w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Najwyższa Izba Kontroli sformułowała w nim sześć wniosków. Według NIK, zidentyfikowane słabości wskazują na konieczność podjęcia działań:
- Pełne wykorzystywanie w procesie legislacyjnym instrumentu doskonalenia prawa jakim jest OW. Wzrost rangi OW powinien skutkować pojawieniem się determinacji w poprawianiu jakości prawa.
- Wypracowanie i wdrożenie wewnętrznych rozwiązań organizacyjnych, które w sposób skuteczny będą wpływały na zapewnienie jakości dokonywania OW (np. z wykorzystaniem już istniejących Zespołów ds. OSR).
- Przeprowadzanie kluczowych elementów OW (w szczególności oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych regulacji oraz angażowanie partnerów społecznych) na wstępnym etapie planowania interwencji, co umożliwi wykorzystanie ich wyników.
- Kontynuowanie działań mających na celu podnoszenie poziomu wiedzy i kompetencji dokonywania OW u wszystkich pracowników zaangażowanych w czynności związane z jej dokonywaniem.
- Wprowadzenie obowiązku przedstawiania/dokumentowania wyników analizy poszczególnych wariantów rozwiązań problemu branych pod uwagę w ramach OW. Zapewni to rzeczywiste przeprowadzanie analiz w tym zakresie, a tym samym ograniczy sytuacje, w których OW sprowadza się do uzasadnienia uprzednio podjętych decyzji.
- Rozważenie przeprowadzania OSR ex-post w stosunku do wszystkich ustaw.
I co?
Najlepszym przykładem tego, jak można było obejść wymóg przygotowania OSR jest… wolna Wigilia. Pomysł rzucony przez polityków w przestrzeni publicznej przybrał kształt projektu poselskiego złożonego przez Lewicę i to w momencie, kiedy jeszcze nie zaczęła obowiązywać zmiana regulaminu Sejmu nakazująca sporządzanie OSR także do projektów poselskich.
Czytaj także komentarz w LEX: Nowy dzień wolny od pracy w Wigilię Bożego Narodzenia>
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
