Potwierdziły się najgorsze obawy prawników. Niektórzy przedsiębiorcy, którzy składali do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnioski o zwolnienie z opłacania składek w ramach Tarczy antykryzysowej na początku pandemii, poprzez ich wrzucenie do skrzynek wystawionych przed budynkiem, mają problemy z udowodnieniem tego faktu. W efekcie zostali pozbawieni pomocy ze strony państwa. Teraz walczą o swoje prawa przed sadami administracyjnymi, choć nie mają żadnego potwierdzenia złożenia wniosku. Świadczą o tym wyroki, do których dotarliśmy.
W ośmiu sprawach stan faktyczny jest praktycznie taki sam. Chodzi o wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z: 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 604/20; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 309/21; 7 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 308/21; 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 330/21 oraz wyroki WSA w Poznaniu z: 19 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 371/21; 16 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 234/21; 22 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 174/21, a także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 473/21. Podstawą wniosków były przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Wnioski wyparowały, więc nie dostali ulgi
- W celu eliminacji ryzyka rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-19 w maju 2020 r., dla klientów ZUS w każdej naszej placówce udostępnione zostały specjalne skrzynki na dokumenty. Takie rozwiązanie zostało przyjęte w związku z zamknięciem placówek ZUS na czas wprowadzonego w naszym kraju lockdawnu podczas obowiązującego stanu epidemii. W ten sposób umożliwiliśmy klientom złożenie dokumentów w placówce ZUS podczas czasowego zamknięcia sal obsługi klientów (SOK) i ich sprawną i terminową obsługę - zapewnił nas ZUS.
Wnioskodawcy twierdzili, że składali wnioski poprzez ich wrzucenie do skrzynki (urny), bez kontaktu z pracownikiem. ZUS jednak nie odnotował złożenia przez nich podań i odmawiał prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcia te nie ostały się długo w obrocie prawnym, ponieważ sądy administracyjnie orzekły, że sposób wyjaśniania sprawy przez ZUS nie był właściwy. Podejmowane działania ograniczały się głównie do sprawdzenia ewidencji. Wnioski w niej nie figurowały, więc uznawano, że nie wpłynęły do organu i nie można udzielić zwolnienia. Deklaracje obywateli o złożeniu wniosku do skrzynki nie były brane pod uwagę. Sądy wskazały, że niedające się usunąć wątpliwości należy interpretować na korzyść strony. Podkreśliły też, że nie można się ograniczyć jedynie do sprawdzenia ewidencji złożonych wniosków. Sprawy powinny zostać dokładanie wyjaśnione i nie można wykluczyć możliwości przesłuchania strony. Art. 75 par. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi bowiem, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Zobacz w LEX: Doręczanie pism drogą elektroniczną w postępowaniu administracyjnym >
Cena promocyjna: 129 zł
|Cena regularna: 129 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 90.3 zł
ZUS nabiera wody w usta
Postanowiliśmy zasięgnąć informacji u źródła. Zapytaliśmy więc ZUS o liczbę przypadków zgubienia wniosków i sporów co do ich złożenia oraz procedurę weryfikacji w takich sytuacjach. Jednak odpowiedź, jaką otrzymaliśmy jest wymijająca i niepełna.
- Skrzynki na dokumenty zgodnie z obowiązującymi zasadami są postawione w miejscu ogólnodostępnym dla klientów i co należy podkreślić wewnątrz placówek ZUS. Skrzynki te nie są wystawione poza budynkami placówek ZUS. Są one zamykane na zamek i znajdują się pod stałym nadzorem pracowników ZUS lub pracownika ochrony. Zabezpieczenie skrzynek i ścisły nadzór nad ich zawartością wynika z konieczności zabezpieczenia danych osobowych i danych wrażliwych znajdujących się w dokumentach naszych klientów. Takie rozwiązania wynikają z obowiązujących przepisów RODO. Dbałość o dane naszych klientów są dla ZUS niezwykle istotne, dlatego organizacja obsługi klientów w tym szczególnym czasie w terenowych jednostkach podlegała szczególnemu monitorowaniu - wskazał ZUS. Zakład twierdzi, że postępowanie z korespondencją pozostawioną w skrzynkach przez klientów jest ściśle określone w wewnętrznych aktach prawnych takich jak: procedury oraz instrukcje.
Dowiedzieliśmy się także, że od 24 czerwca 2020 r. niektóre wnioski można składać wyłącznie elektronicznie. Podkreślono też, że z uwagi na wdrożone procedury, korespondencja wpływająca do Zakładu nie zostanie zgubiona. Nie wiadomo jednak, kiedy ZUS wdrożył te procedury. Pomimo ponowionych próśb ZUS nie odpowiedział na wszystkie zadane pytania. Ponadto Zakład twierdzi, że skrzynki były wystawione wewnątrz placówek, a wnioskodawcy, że znajdowały się przed budynkami, co wskazano np. w wyrokach WSA w Poznaniu z: 16 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 234/21 i 22 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 174/21.
Czytaj także: Fiskus i ZUS dokumenty od obywateli kierują na kwarantannę >>>
Ryzyko obciąża urząd, nie obywatela
Zapytani przez nas eksperci podzielają rozstrzygnięcia sądów. - Jeżeli ZUS decyduje się na takie rozwiązanie, jak wystawienie bezobsługowej wrzutni na dokumenty, to musi brać na siebie wszelkie ryzyka z tym związane. Także i takie, że teoretycznie pojawi się ktoś, kto będzie twierdził, że dokument do wrzutni wrzucił, mimo że tego w rzeczywistości nie zrobił. Taką ewentualność ZUS musi brać pod uwagę zanim postawi wrzutnię przed budynkiem – zwraca uwagę prof. nadzw. dr hab. Mariusz Bogusz, kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego.
Czytaj w LEX: Postępowanie dowodowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym - zagadnienia ogólne >
Natomiast obywatel, który faktycznie wrzucił dokument do skrzynki postępuje zgodnie z ustalonymi zasadami, więc wszelkie ryzyko związane z takim sposobem składania wniosku obciąża urząd. - W omawianych przypadkach, w związku z pandemią, ZUS przyjmował wnioski za pomocą urn, których wpływu nikt ze strony ZUS faktycznie nie sprawdzał. Wnioskodawca nie miał realnej możliwości uzyskania pokwitowania złożonego wniosku. Zatem nie ma żadnych postaw do przyjęcia, że ewentualne minusy takiego rozwiązania powinny obciążać wnioskodawcę. To zbyt daleko idąca konsekwencja, zwłaszcza jeśli mówimy o wnioskach o pomoc finansową w związku z pandemią. Dla wielu przedsiębiorców taka pomoc to być albo nie być i trudno tu odmawiać im pomocy, tylko dlatego, że wniosek się gdzieś „zawieruszył” w urzędzie – wskazuje radca prawny Justyna Tyc-Brzosko, senior associate w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp. k.
- Byłoby bardzo nie fair, gdyby urząd stworzył mechanizm przyjmowania dokumentów bez pokwitowania, a potem „karał” obywateli za to, że nie mają pokwitowań. Przecież to nie obywatel ten mechanizm wprowadził, tylko urząd. A skoro urząd, to ryzyka z tym związane też ponosi urząd – podkreśla prof. Mariusz Bogusz. Natomiast dr Katarzyna Jaworska z Katedry Prawa Pracy i Prawa Socjalnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie zwraca uwagę, że mechanizm ten od początku budził kontrowersje. - Już wiosną 2020 r. wskazywałam, że nieodnotowanie lub zaginięcie wniosku będzie stanowiło problem zarówno dla organu, jak i dla składającego wniosek. Wiele osób już wtedy, aby zabezpieczyć się przed negatywnymi skutkami nieodnotowania przez ZUS wniosku, robiło sobie zdjęcia lub nagrywało film, gdy wrzucają do skrzynki wniosek – podkreśla.
Czytaj także: WSA: Spór o istnienie wniosku nie kończy się na sprawdzeniu ewidencji >>
Nadwyrężone zaufanie obywatela do państwa
Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia zasady, w oparciu o które powinny postępować organy administracji publicznej. Analizując natomiast sposób załatwiania spraw przez ZUS można dojść do wniosku, że nie podołał dyrektywom wyrażonym w tej ustawie. Art. 8 par. 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. - Jeśli ZUS w prosty sposób przyjmuje, że brak wniosku w jego rejestrze oznacza brak wniosku w ogóle, podczas gdy taki wniosek został faktycznie przez przedsiębiorcę złożony, to narusza art. 8 kpa – wskazuje mecenas Tyc-Brzosko. I dodaje, że przedsiębiorca nie ma możliwości sprawdzenia i zweryfikowania, czy ścieżka pomiędzy wrzuceniem wniosku do urny a jego rejestracją została przeprowadzona prawidłowo. Natomiast utrata wniosku, bez względu na przyczynę, nie może stać się podstawą do nierozstrzygnięcia sprawy. Warto też zwrócić uwagę na art. 7 kpa. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Sprawdź również książkę: Tarcza antykryzysowa 1.0−4.0. Ustawa o dodatku solidarnościowym i inne regulacje. Szczególne rozwiązania w prawie pracy, prawie urzędniczym i prawie u >>
Dokładne postępowanie dowodowe, a w ostateczności przesłuchanie
Braki w zakresie postępowania dowodowego zostały wytknięte przez sądy administracyjne. ZUS, wydając odmowne decyzje, ograniczał się bowiem jedynie do stwierdzenia, że nie otrzymał wniosku. Tymczasem obywatele konsekwentnie utrzymywali, że wrzucili je do skrzynki. - W mojej ocenie organ powinien zastosować w pierwszej kolejności art. 75 kpa. Przepis ten nakazuje organowi jako dowód dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem – wskazuje dr Katarzyna Jaworska.
Eksperci zwracają uwagę, że trzeba przeprowadzić dokładne postępowanie co do tego, czy obywatel dokument wrzucił, czy nie. Organ powinien ustalić, czy skrzynka była widoczna w kamerze monitoringu albo czy obywatel w chwili wrzucenia dokumentu był z jakimś świadkiem. Konieczne jest też przeanalizowanie procedury otwierania skrzynki, wyjmowania z niej dokumentów i ewidencjonowania wniosków. Trzeba także sprawdzić możliwości ich wyciągnięcia przez osobę trzecią, np. „dla żartu”. – To też „idzie na konto” urzędu, bo to znaczy, że wrzutnia była źle zabezpieczona lub skonstruowana, skoro można z niej dokumenty wyciągnąć – stwierdza prof. Mariusz Bogusz.
- Jeżeli na podstawie środków dowodowych z art. 75 kpa nie udało się ustalić organowi, czy wniosek rzeczywiście został złożony w ogólnodostępnej skrzyni lub urnie, zastosowanie powinien mieć art. 86 kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę – wskazuje dr Katarzyna Jaworska. - Jeżeli jedynym dowodem wrzucenia dokumentu byłoby oświadczenie obywatela i nie byłoby żadnych przeciwdowodów podważających jego twierdzenia, to ja bym uznał, że obywatel jednak ten dokument wrzucił, bo zachował się w 100 proc. zgodnie z regułami, które wyznaczył urząd – podkreśla prof. Mariusz Bogusz. I dodaje, że być może skorzystają na tym ludzie, którzy w rzeczywistości żadnych dokumentów nie złożyli, ale to już problem i ryzyko urzędu, że taki system składania dokumentów wprowadził.
Złożony wniosek można odtworzyć
Efektem postępowania dowodowego przeprowadzonego w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego i przepisami kpa, może być uznanie, że wniosek złożono, ale nie został zaewidencjonowany i przekazany do rozpatrzenia. Eksperci wskazują, że w takiej sytuacji dokument stał się częścią akt, ale skoro został zgubiony, to trzeba zastosować procedurę odtworzeniową. - W mojej ocenie w takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie wewnętrznej procedury obowiązującej w danym urzędzie w zakresie odtwarzania zaginionych lub zniszczonych akt. Jeżeli organ nie dysponuje taką procedurą, to powinien zastosować przez analogię rozwiązania przyjęte w Dziale IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wskazuje dr Katarzyna Jaworska.
Natomiast mecenas Justyna Tyc-Brzosko wskazuje, że przepisy kpa nie przewidują wprost trybu odtwarzania, ale taki obowiązek bez problemu można wyprowadzić z norm. - Mam tu na myśli przede wszystkim zasadę legalności, prawdy obiektywnej, udzielania informacji, zapewnienia stronie prawa do udziału w postępowaniu oraz zasadę oficjalności postępowania wyjaśniającego – podkreśla. A prof. Mariusz Bogusz zwraca uwagę, że jeżeli obywatel powie, że ma kopię dokumentu, który wrzucił do skrzynki, to ta kopia zostanie złożona do akt, czyli dojdzie do odtworzenia. - A jeżeli obywatel powie, że kopii nie ma, bo jedyny dokument, który miał, to wrzucił i żadną kopią nie dysponuje, to organ będzie musiał go przesłuchać na okoliczność tego, co w dokumencie było – wskazuje.
Dr Katarzyna Jaworska ocenia też, że w sytuacji utracenia przez organ wniosku, możliwe jest wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych poprzez ponowne złożenie zaginionego wniosku. - Takie rozwiązanie, mimo że mało eleganckie może być satysfakcjonujące dla każdej ze stron – podkreśla.
Niewykluczone zastosowanie przepisów z Tarczy antykryzysowej
Eksperci wskazują też na możliwość zastosowania art. 15zzzzzn(2) ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Mecenas Justyna Tyc-Brzosko wskazuje, że na tej podstawie ZUS może zawiadomić przedsiębiorcę o uchybieniu terminu do dokonania czynności kształtującej jego prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do jej złożenia. - Przepis znajduje zastosowanie bez względu na to, kto ponosi winę, zatem bez znaczenia jest fakt, czy to przedsiębiorca popełnił błąd przy składaniu wniosku, czy ZUS przy jego wyjmowaniu z urny i rejestrowaniu. Przy tej podstawie przyjmuje się pewną fikcję, że wniosek został złożony, ale dopiero wtedy, gdy wpłynął do ZUS po raz drugi – stwierdza.
Dr Katarzyna Jaworska, która również zwraca uwagę na możliwość zastosowania tego przepisu, podkreśla, że regulacja ta weszła w życie 16 grudnia 2020 r., ale w związku z brakiem przepisów temporalnych ma zastosowanie także do rozpatrywania spraw, które nie zostały zakończone przed datą wejścia w życie tego przepisu.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
