Zmiany w instalacji eksploatowanej na podstawie pozwolenia zintegrowanego powinny być zgłoszone

Pozwolenia zintegrowane wydawane są na stosunkowo długi okres, w czasie którego może dochodzić do istotnych zmian w instalacji objętej pozwoleniem. Takie zmiany mogą skutkować tym, że wydane pozwolenie nie będzie koherentne z instalacją, do której funkcjonowania się odnosi. W takich przypadkach skutkować to powinno zmianą pozwolenia zintegrowanego.

Korzystanie z instalacji będącej źródłem emisji do środowiska zgodnie z postanowieniami art. 180ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013, poz. 1232 z późn. zm.) wymaga uzyskania pozwolenia. Jednym z jego rodzajów wymienionych wprost w art. 181 ust. 1 pkt 1 tego aktu prawnego jest pozwolenie zintegrowane, obejmujące co do zasady wszystkie rodzaje korzystania ze środowiska. Decyzje te wydawane są na stosunkowo długi okres czasu w trakcie którego może dochodzić do istotnych zmian w instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, będących z reguły efektem wprowadzanych innowacji technologicznych.

Takie zmiany mogą skutkować jednak tym, że wydane pozwolenie nie będzie koherentne z instalacją, do której funkcjonowania się odnosi. W takich przypadkach skutkować to powinno zmianą pozwolenia zintegrowanego. Te ostatnie są jednak tylko jednym z rodzajów decyzji administracyjnych, które zgodnie z ogólnymi regułami wynikającymi z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku tym co do zasady organ, który wydał decyzję nie ma możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji, jeżeli z przepisów szczególnych taka możliwość nie wynika.

W stosunku do pozwoleń zintegrowanych podstawę prawną mającą zobligować podmiot korzystający ze środowiska do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego stanowi art. 214 Prawa ochrony środowiska, przewidujący odpowiednio, że „1. Przed dokonaniem zmian w instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, polegających na zmianie sposobu funkcjonowania instalacji, prowadzący instalację jest obowiązany poinformować o planowanych zmianach organ właściwy do wydania pozwolenia. 2. Organ, o którym mowa w ust. 1, może uznać, że planowane zmiany w instalacji wymagają zmiany niektórych warunków wydanego pozwolenia zintegrowanego i zobowiązać prowadzącego instalację, w terminie 30 dni od otrzymania informacji, do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia.”

Z postanowień przytoczonego rozwiązania wynika zatem, że podmiot korzystający ze środowiska w przypadku zamiaru dokonania zmiany w funkcjonowaniu instalacji ma obowiązek zawiadomienia o tym organu właściwego do jego wydania. Jednocześnie jednak z ust. 2 tej normy prawnej, w którym posłużono się zwrotem „może uznać” wynika że nałożenie obowiązku uzyskania zmiany pozwolenia zintegrowanego zostało pozostawione uznaniu organu administracji. W związku z tym nie ma on obowiązku podejmowania jakichkolwiek działań, jeżeli uzna, że zamierzona zmiana w funkcjonowaniu instalacji nie wymaga zmiany pozwolenia zintegrowanego.

Ustawodawca w przytoczonym rozwiązaniu nie określił jaka zmiana będzie tego wymagała. W związku z tym będzie to zależało od oceny dokonanej przez organ administracji (która powinna znajdować swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji). W literaturze przedmiotu wskazuje się jednak, że będzie wymagała tego każda zmiana, która będzie miała wpływ na zmianę wielkości emisji, będzie wymagała zmiany warunków pozwolenia zintegrowanego (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Lex 2011).

Jeżeli zatem planowana zmiana pozostawałaby bez wpływu na wielkość emisji do środowiska, to organ administracji korzystając z możliwości zobowiązania do nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego powinien precyzyjnie wskazać jakie względy za tym przemawiają.

Jeżeli zatem z dokonanego zgłoszenia bezspornie wynika, że wielkość emisji do środowiska nie ulegnie zmianie to organ właściwy do nałożenia obowiązku wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego wydając decyzję działając w granicach uznania administracyjnego (na co wskazuje wprost możliwość wydania takiej decyzji, ale nie obowiązek) powinien wskazać jakie względy faktyczne za tym przemawiały. W orzecznictwie w sposób bezsporny przyjmuje się bowiem, że „Okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu - ocenie organu administracyjnego, nie zwalnia tegoż organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wydając postanowienie organ zobligowany jest do szczegółowego podania przesłanek jakimi się kierował działając w granicach uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie nie może posiadać jakichkolwiek cech dowolności.” (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 644/12, Lex nr 1344880).
@page_break@

Jeżeli zatem standardy takie nie zostały zachowane, to stanowi to istotne naruszenie przypomnianych wyżej zasad wydawania decyzji uznaniowych, co już samo w sobie dyskwalifikuje podjętą decyzję, jako wydaną z istotnym ich naruszeniem. Orzeczenie takie nie może także uchybiać podstawowym zasadom przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydawania decyzji administracyjnych. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że „Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji.” (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, Lex nr 1287174).


Jeżeli zatem któryś z tych standardów nie został zachowany, to decyzja jako wadliwa z przyczyn procesowych powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Oczywiście w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od takiej decyzji powinien zmierzać zgodnie z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności do merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie, jeżeli nie będzie to jej naruszało. W przypadku zamiaru dokonania zmiany w funkcjonowaniu instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym sytuacja jest jednak szczególna. Samo złożenie takiej informacji nie skutkuje bowiem automatycznym wszczęciem postępowania administracyjnego, które musi się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej. Jednocześnie w art. 214 ust. 2 Prawa ochrony środowiska ustawodawca określił w jakim terminie organ administracji może nałożyć obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Z punktu widzenia procesowego jest to termin prawa materialnego, którego przekroczenie wywołuje określone skutki prawne. W związku z tym nie może on być przez organy administracji modyfikowany, wydłużany albo przywracany. Przekroczenie takiego terminu wywołuje bowiem automatycznie skutek prawny wynikający z omawianego przepisu prawa.


Jeżeli zatem organ I instancji wydał decyzję przed upływem terminu wynikającego z art. 214 ust. Prawa ochrony środowiska, to rozpoznanie od niej odwołania będzie miało już jednak z reguły miejsce po jego upływie. W związku z tym organ odwoławczy stwierdziwszy wystąpienie wad w decyzji uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego nie będzie miał już możliwości ponownego rozstrzygnięcia sprawy, tylko będzie musiał umorzyć prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe, z uwagi na przekroczenie terminu do wydania decyzji. Potwierdzeniem prawidłowości takiego sposobu interpretacji postanowień art. 214 ust. 2 Prawa ochrony środowiska jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie na kanwie postanowień art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, w którym określony został także termin prawa materialnego w jakim organ administracji ma możliwość wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W odniesieniu do tej kategorii spraw w praktyce przyjmuje się, że „1. Zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. 2. Jeżeli do instytucji zgłoszenia budowy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym także nie może być stosowany art. 97 3. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie - Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy, jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji.” (wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r. , II OSK 307/08, Lex nr 530044).

Skoro zatem postępowanie to jest przedmiotowo zbliżone do tego związanego z nałożeniem obowiązku wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego, to z punktu widzenia systemowego w podobnych rodzajowo sytuacjach organy administracji powinny zachowywać się w sposób analogiczny. W przypadku sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w orzecznictwie przyjmuje się zaś, że „Organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o sprzeciwie i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdy upłynął termin wniesienia sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji organ powinien ograniczyć się do utrzymania decyzji o sprzeciwie w mocy lub do uchylenia takiej decyzji i umorzenia postępowania.” (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2012 r., sygn. VII SA/Wa 1128/12, Lex nr 1250064). W związku z tym tak samo w przypadku nałożenia obowiązku na podstawie art. 214 Prawa ochrony środowiska, jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że kontrolowana decyzja była wadliwa powinien ją uchylić i umorzyć postępowanie, jeżeli został przekroczony termin do wydania decyzji nakładającej obowiązek.