Pytanie pochodzi z programu Serwis Budowlany .
Pytanie
Do Starosty wpłynął wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie budowy drogi gminnej. W stosunku do działek objętych wnioskiem równolegle toczyło się postępowanie przez sądem w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i prawnego ustalenia przebiegu granic. Starosta zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji ZRID do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, ponieważ w wyniku rozgraniczenia nieruchomości całkowicie mógł się zmienić zakres inwestycji, przebieg granic, a tym samym powierzchnie przeznaczone do podziału i ustalenia odszkodowania. Strona wniosła zażalenie na postanowienie o zawieszeniu. Organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie, jednak WSA je uchylił wskazując, że ewentualne zmiany w przebiegu granic mogą nastąpić w wyniku prowadzonych postępowań rozgraniczeniowych i nie mają charakteru prejudycjalnego uzasadniającego zawieszenie postępowania. Starosta wydał decyzję ZRID dla przedmiotowej drogi. Strona złożyła od tej decyzji odwołanie i organ II instancji utrzymał ją w mocy. Strony nie zaskarżyły decyzji Wojewody. Po trzech miesiącach od wydania decyzji przez Wojewodę, sąd zatwierdził prawny przebieg granic, który w ogóle nie pokrywa się z granicami działek w ww. decyzji ZRID. Zmieniły się powierzchnie działek od których stron przysługuje odszkodowanie. Strony żądają doprowadzenia decyzji ZRID do zgodności z rozstrzygnięciem sądu odnośnie przebiegu granic.
Czy istnieje możliwość zmiany decyzji ZRID, jeśli na dzień wydania decyzji stan faktyczny przebiegu granic był zgodny z treścią decyzji, a zmiany zostały wprowadzone dopiero po wydaniu decyzji?
Na jakiej podstawie ewentualna zmiana mogłaby nastąpić i kto może wystąpić z takim wnioskiem (tylko inwestor, czy mogą też wystąpić o to strony)?
Odpowiedź
Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jest w analizowanym przypadku ostateczne, a zatem wzruszenie takiej decyzji może odbywać się w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych. Z opisanego stanu faktycznego trudno wyprowadzić konkluzję, że zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą wznowieniem postępowania, w szczególności nie jest spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a., jak również wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności (art. 156 k.p.a.). Z kolei w sytuacji takiej, jak opisana w pytaniu zastosowanie regulacji art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - dalej pr. bud. jest wysoce wątpliwe, należy zatem rozważyć zastosowanie trybu określonego w art. 155 k.p.a. (zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej za zgodą wszystkich stron), a wnioskodawcą powinien pozostawać w tym zakresie podmiot, na którego wniosek zezwolenie zostało wydane.
Uzasadnienie
Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jest w analizowanym przypadku ostateczne, a zatem wzruszenie takiej decyzji może odbywać się w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych. Z opisanego stanu faktycznego trudno wyprowadzić konkluzję, że zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą wznowieniem postępowania (w szczególności nie jest spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), jak również wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności (art. 156 k.p.a.). Należałoby się opowiedzieć raczej za możliwością zastosowania trzeciego trybu nadzwyczajnego - tj. określonej w art. 155 k.p.a. zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, który może znaleźć zastosowanie, o ile pozostałe tryby nie znajdą zastosowania. Należy jednak w tym miejscu nawiązać do zagadnienia związanego z samym trybem zmiany zezwolenia. W art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawarta jest norma odsyłająca. Zgodnie z tym przepisem "W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2". W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 września 2014 r., II SA/Wr 328/14 podniesiono, że odpowiednie stosowanie prawa budowlanego w procedurze uzyskiwania decyzji - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej należy rozumieć jako konieczność stosowania tych przepisów dopiero w sytuacji, gdy analizowana ustawa specjalna nie wprowadza żadnych modyfikacji w zakresie objętym regulacją ustawy budowlanej. Oznacza to, że art. 36a pr. bud., co do zasady choć ma zastosowanie do modyfikacji decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, to należy pamiętać, że nie stosuje się go wprost a jedynie odpowiednio i tylko w odniesieniu do rozwiązań projektowych (tak jak w pozwoleniu na budowę). Oznacza to zdaniem sądu, że "podstawą zatwierdzenia nowego projektu budowlanego nie mógł być przepis art. 36a pr. bud., który dotyczy jedynie korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie istotnej zmiany przedsięwzięcia jako całości, tj. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Na skutek zmiany zakresu obszaru objętego inwestycją pierwotną polegającą na usunięciu z decyzji szeregu działek, których własność z mocy prawa przeszła już bowiem na rzecz gminy, nie jest możliwym w trybie art. 36a pr. bud. odwrócenie skutków zatwierdzonego decyzją Starosty ani projektu podziału nieruchomości ani tym bardziej spowodowanie niejako "przywrócenia własności" poszczególnych działek gruntu jej poprzednim właścicielom. Zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 pr. bud. jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą, a także nie może dotyczyć innych kwestii wychodzących poza zakres tego przepisu, w tym wypadku spraw dotyczących podziału nieruchomości i związanych z nim konsekwencji w postaci wzruszenia nabytych przez gminę praw własnościowych tychże nieruchomości. W świetle powyższego wyroku zmiana projektowanego przedsięwzięcia zmierzająca nie tylko do ograniczenia rozmiaru inwestycji (zmiany przedmiotu w zakresie lokalizacji inwestycji), ale w istocie do zmiany stosunków własnościowych wynikających z pierwotnej i ostatecznej decyzji starosty, nie będzie zgodna z art. 36a pr. bud., który ma jedynie odpowiednie zastosowanie do zezwolenia na inwestycję drogową".
W związku z tym, skoro również w sytuacji takiej jak opisana w pytaniu zastosowanie regulacji art. 36a pr. bud. jest wysoce wątpliwe, należy rozważyć zastosowanie trybu określonego w art. 155 k.p.a. (zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej za zgodą wszystkich stron), a wnioskodawcą powinien pozostawać w tym zakresie podmiot, na którego wniosek zezwolenie zostało wydane.
Pytanie pochodzi z programu Serwis Budowlany .