Ostatnio, dzięki uprzejmości przewodniczącego sejmowej Komisji Infrastruktury, brałem udział w pierwszym czytaniu nowelizacji prawa lotniczego z druku nr 573. To poselski projekt ustawy, zgłoszony na wniosek Unii Metropolitarnej, którego celem jest rozwiązanie problemu legislacyjnego jaki wywołała nieprecyzyjna treść art. 55 ust. 9 prawa lotniczego, nakładająca obowiązek planistyczny na tereny objęte planem generalnym lotniska użytku publicznego, bez doprecyzowania o jakie tereny chodzi. A tych jest kilka, mają różny zasięg i różne funkcje.
Wydawałoby się, że projekt ustawy nie powinien rodzić kontrowersji, a potrzeba naprawienia błędu legislacyjnego uzasadnia jego szybkie przyjęcie. Bo komu jak komu, ale posłom zajmującym się sprawami infrastrukturalnymi, winno zależeć na rozwoju tejże. Tym bardziej, że większość opcji politycznych deklaruje w swoich programach wspieranie budownictwa. Nic bardziej mylnego.
Czytaj też: Na treść planu ogólnego można mieć wpływ
Za dużo polityki, za mało prawa
Najzagorzalszymi przeciwnikami projektu okazali się przedstawiciele frakcji „deweloperskiej” – ci, którzy obiecali nam trzy miliony nowych mieszkań. Nie będę przytaczał wypowiedzi, które słyszałem, a które wypowiedziano poza mikrofonem. Dość powiedzieć: festiwal bezinteresownej złośliwości i nieuprzejmości, podszyty głęboką waśnią polityczną, przeplatany populizmem i merytoryczną nieznajomością istoty problemu.
Trzeba więc, odrywając się od polityki, wytłumaczyć: plan generalny lotniska użytku publicznego jest planem rozwoju tego lotniska. Składa się z wielu elementów, przy czym tylko dwie mapy dostępne są publicznie. Reszta objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa zarządzającego portem lotniczym. Jedna z map prezentuje koncepcję rozwoju lotniska ze strefami do niego przyległymi. Druga wyznacza tzw. izolinie wysokościowe, określające dopuszczalną wysokość nad poziomem morza zabudowy i obiektów naturalnych (art. 55 ust. 4 prawa lotniczego).
W ustępie 9. feralnego przepisu wskazano, że dla terenów objętych planem generalnym istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który musi być zgodny z planem generalnym lotniska. Niestety nie sprecyzowano, o jaki teren chodzi - czy ten z mapy koncepcji rozwoju lotniska i stref do niego przyległych, czy ten położony pod izoliniami określającymi dopuszczalną wysokość zabudowy.
Cena promocyjna: 127.2 zł
|Cena regularna: 159 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 143.1 zł
Wykładnia funkcjonalna i celowościowa przepisu art. 55 ust. 9 prawa lotniczego zmuszałaby do uznania, że intencją było kształtowanie ładu przestrzennego za pomocą miejscowego planu zgodnego z planem generalnym lotniska jedynie na terenie lotniska i stref do niego przyległych, a niezbędnych dla jego rozwoju. Wówczas, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowania o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy dla takich terenów, objętych obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu, należałoby zawiesić do czasu uchwalenia miejscowego planu. Czyli na zawsze, gdyż po uchwaleniu miejscowego planu nie wydaje się już WZ-tek.
Gdyby przyjąć inną wersję i uznać, że chodzi o nieporównywalnie większy teren z drugiej mapy określającej dopuszczalne wysokości zabudowy, to w sposób oczywisty doszlibyśmy do urbanistycznego absurdu, że wszystkie miejscowe plany, dla terenów położonych wiele kilometrów od lotniska, zbędnych dla jego rozwoju, powinny ustalać dopuszczalną wysokość zabudowy zgodnie z planem generalnym, czyli w monstrualnych wysokościach. By nie być gołosłownym posłużę się przykładem Planu Generalnego Lotniska Chopina, który na mapie powierzchni ograniczających ustala w podwarszawskim Ożarowie Mazowieckim dopuszczalną wysokość zabudowy na 150m (260m n.p.m. w odniesieniu do Kronsztadt). Konia z rzędem temu, kto znajdzie w Ożarowie Mazowieckim miejscowy plan zgodny z Planem Generalnym Lotniska Chopina w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy, co jest wymogiem art. 55 ust. 9 prawa lotniczego.
Problem tysięcy zamrożonych inwestycji
Jeśli mapa powierzchni ograniczających faktycznie wyznacza obszar objęty obowiązkiem planistycznym, to dlaczego w art. 55 ust. 12 prawa lotniczego oraz w dalszych przepisach, w tym w art. 87(7) prawa lotniczego, przewidziano dla prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kompetencję do uzgadniania m.in. projektów decyzji ustalających warunki zabudowy pod kątem zgodności z wysokościami przyjętymi mapą powierzchni ograniczających? W jaki sposób prezes ULC miałby realizować swoją kompetencję uzgadniania projektów decyzji WZ-tkowych, skoro dla tych terenów zachodzi konieczność zawieszenia postępowania o wydanie WZ-tki i żaden projekt decyzji nie powstanie? Po co miałby uzgadniać projekty, skoro na tym terenie nie można wydawać decyzji WZ-tkowych? Postawiłem te pytania na posiedzeniu Komisji i usłyszałem od jednej z posłanek, jak się domyślam z frakcji „deweloperskiej”, że oni nie potrzebują wykładu. Szkoda, że nie powiedziała dlaczego.
Niestety, w przypadku art. 55 ust. 9 prawa lotniczego wykładnia funkcjonalna i celowościowa nie zadziałała. Na kanwie sporu o WZ-tki dla terenów położonych przy lotnisku w podkrakowskich Balicach Naczelny Sąd Administracyjny, a za nim inne sądy i organy, przyjęły wykładnię językową. W konsekwencji uznano, że teren objęty planem generalnym lotniska (planem rozwoju lotniska) obejmuje także obszary absolutnie zbędne dla rozwoju lotniska, a położone pod powierzchniami ograniczającymi wysokość zabudowy.
W ten sposób nie tylko pozbawiono tysiące Polaków prawa do zabudowy terenów budowlanych, dla których bez ich najmniejszej winy samorządy nie uchwaliły miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ten sposób także faktycznie pozbawiono Prezesa ULC kompetencji do uzgadniania projektów decyzji WZ-tkowych, ale również kompetencji do udzielania w formie decyzji administracyjnych zgód na przekroczenie wysokości określonych mapą powierzchni ograniczających wysokość (po co wydawać zgodę, skoro i tak nie można uzyskać WZ-tki).
Zobacz w LEX: Glosa do wyroku NSA z dnia 25 listopada 2020 r., II OSK 1987/20 > >
Wystarczyło jedno... błędne orzeczenie
Nazwijmy rzecz po imieniu - błędne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkujące wyznaczeniem linii orzeczniczej sprzecznej z pierwotnym celem ustawy, zmieniło funkcję map powierzchni ograniczających ustaloną art. 86 i nast. prawa lotniczego. W rzeczywistości funkcją tych map, ustalanych różnymi aktami administracyjnymi dla każdego lotniska – nie tylko lotniska użytku publicznego – jest zapewnienie bezpieczeństwa operacji lotniczych, a nie kształtowanie ładu przestrzennego. Bo kształtowanie ładu przestrzennego mapami dopuszczającymi kilkusetmetrową wysokość zabudowy prowadziłoby do wskazanych wcześniej absurdów planistycznych.
Pewnie dlatego w art. 77a ustawy o Centralnym Porcie Komunikacyjnym expressis verbis wskazano, że dla terenów objętych planem generalnym lotniska CPK w Baranowie nie ma obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu. I tak należy zrobić z feralnym art. 55 ust. 9 prawa lotniczego. Usunąć szkodliwy społecznie i niepotrzebny obowiązek planistyczny, albo doprecyzować jego treść tak, by było jasne, że obowiązek planistyczny obejmuje wyłącznie teren lotniska i stref do niego przyległych z mapy koncepcji rozwoju lotniska.
Podczas posiedzenia Komisji Infrastruktury pojawił się jeszcze jeden, zaskakujący wątek. Otóż postawiono pytanie jak uchylenie obowiązku planistycznego dla terenów pod powierzchniami ograniczającymi zabudowę wpłynie na wysokość odszkodowań płaconych przez lotniska mieszkańcom tych terenów. I czy to nie zrujnuje budżetów lotnisk. Autorowi pytań stawianych niewątpliwie w dobrej wierze, należy się odpowiedź. Zniesienie obowiązku planistycznego dla terenów objętych planem generalnym lotniska użytku publicznego z całą pewnością w żadnym stopniu nie płynie na obowiązek wypłaty jakichkolwiek odszkodowań. Co najwyżej polepszy sytuację lotnisk, gdyż wiem, że szykują się pozwy przeciwko lotniskom użytku publicznego o odszkodowanie za pozbawienie prawa zabudowy, na skutek objęcia terenów zbędnych dla rozwoju lotniska planem generalnym zawieszającym możliwość wydawania WZ-tek i realizacji inwestycji.
Czytaj także w LEX: Zakres przedmiotowy obowiązku przeprowadzenia konsultacji w trybie art. 55 ust. 7 ustawy z 3.07.2002 r. Prawo lotnicze > >
Czy odszkodowań trzeba się bać?
Dlaczego zniesienie obowiązku planistycznego nie wpłynie na obowiązki odszkodowawcze? To proste. Bo to są dwie zupełnie różne kwestie. Odszkodowania płaci się za ograniczenia wprowadzone zgodnie z art. 135 prawa ochrony środowiska w ramach wyznaczania „obszarów ograniczonego użytkowania”, a nie za objęcie terenów „powierzchniami ograniczającymi zabudowę” zgodnie z przepisami prawa lotniczego. Prawo ochrony środowiska nakazuje utworzenie strefy ograniczonego użytkowania dla terenów, na których występuje przekroczenie norm środowiskowych. W przypadku lotnisk oczywiście chodzi o przekroczenie norm hałasu. Strefy takie uchwala, w zależności od długości płyty lotniska, sejmik wojewódzki albo powiat. Ale strefa ograniczonego użytkowania wcale nie pokrywa się z obszarem objętym powierzchniami ograniczającymi zabudowę zatwierdzonym planem generalnym lotniska. Więcej – mapa powierzchni ograniczających zabudowę określa jedynie dopuszczalną wysokość zabudowy i zazwyczaj pozwala na znacznie więcej, niż by było uzasadnione względami ładu przestrzennego. Natomiast strefa ograniczonego użytkowania wprowadza faktyczne ograniczenia użytkowania terenu, np. zakaz sytuowania określonej funkcji zabudowy. Przykładowo, w strefie ograniczonego użytkowania Z1 wyznaczonej dla lotniska Chopina w Warszawie obowiązuje zakaz realizacji ogólnie mówiąc zabudowy mieszkaniowej, ale wolno realizować tam obiekty magazynowe, przemysłowe, handlowe, etc. Tylko jak je realizować, skoro nie ma miejscowego planu, a mapa powierzchni ograniczających wysokość zabudowy, z mocy art. 55 ust. 9 prawa lotniczego – bez jakiegokolwiek racjonalnego powodu - blokuje możliwość uzyskania decyzji WZ-tkowej przykładowo na magazyn, mimo że jest on potrzebny dla obsługi lotniska użytku publicznego.
Odpowiedzi na te pytania poszukam u parlamentarzystów, gdy będą kontynuowali prace legislacyjne nad zmianą prawa lotniczego z druku nr 573.
Rafał Dębowski, autor jest adwokatem, wspólnikiem w kancelarii Dębowski i Wspólnicy sp.k. specjalizującej się w prawie nieruchomości i inwestycji budowlanych
Zobacz w LEX: Stygmatyzacja nieruchomości w otoczeniu lotnisk a syndrom Yeti przy ustalaniu odszkodowań > >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
