Wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie wówczas, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Bywa jednak tak, że pomimo odebrania właścicielowi prawa własności nieruchomości, nie dochodzi jednak do realizacji celu publicznego, z uwagi na który wywłaszczenia dokonano. W takiej sytuacji zachodzi konieczność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi.

 

Cel instytucji

Jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia jest konieczność realizacji na wywłaszczonej nieruchomości celu publicznego. Zasada ta wynika już z samej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a konkretnie z art. 21 ust. 2, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne (i dodatkowo za słusznym odszkodowaniem). Powyższy warunek powtarzają także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) – dalej u.g.n., która to ustawa w sposób szczegółowy reguluje problematykę wywłaszczenia nieruchomości.

Ze wskazanych powyżej przepisów wynika jednoznacznie cel instytucji wywłaszczenia, jakim jest pozyskanie tytułu prawnego do nieruchomości po to, aby zrealizować na niej inwestycję celu publicznego. Aby jednak instytucja wywłaszczenia nie była nadużywana, ustawodawca wprowadził rozwiązanie gwarantujące poprzedniemu właścicielowi możliwość uzyskania ponownie własności nieruchomości w sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie działa niejako w dwóch kierunkach. Z jednej strony, zapewnia ochronę przed pochopnym, nieprzemyślanym wywłaszczaniem nieruchomości, bowiem zmusza organy administracji do dokładnego przeanalizowania konieczności wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Innymi słowy, organ zamierzający dokonać wywłaszczenia nieruchomości zobowiązany jest bardzo dokładnie przeanalizować, czy na pewno ma możliwości i środki do zrealizowania konkretnie określonego celu publicznego na nieruchomości mającej być przedmiotem wywłaszczenia, przy czym realizacja ta musi nastąpić w czasie ściśle zakreślonym przez ustawę. Z drugiej strony natomiast, omawiana regulacja przyznaje poprzedniemu właścicielowi nieruchomości roszczenie o zwrot nieruchomości. Gdyby więc okazało się, że cel wywłaszczenia nie został jednak zrealizowany, poprzedni właściciel ma narzędzia, aby doprowadzić do odwrócenia skutków prawnych dokonanego wywłaszczenia.@page_break@

Przesłanka zbędności nieruchomości na cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu

Zgodnie z brzmieniem art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jak wynika z powyższej regulacji, kluczowe dla możliwości domagania się zwrotu nieruchomości jest uznanie jej za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Należy się więc zastanowić, kiedy możemy mówić o zaistnieniu takiego stanu. Pomocne w dokonaniu przedmiotowej oceny jest orzecznictwo sądów administracyjnych, które warto w tym miejscu przywołać.

Zacząć należy od wskazania na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 154/10), gdzie podkreślono, iż przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. O takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Z drugiej strony z kolei podkreśla się, że nawet posiadanie odpowiednich zezwoleń w przypadku nie rozpoczęcia prac w ciągu 7 lat od wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości uzasadnia stanowisko, że stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 567/10).@page_break@

Z kolei NSA w Warszawie w orzeczeniu zapadłym dnia 27 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1138/08) wskazał, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta. Wykładnia omawianych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Stanowisko powyższe jest w judykaturze akceptowane powszechnie, czego przykładem jest m.in. także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Łd 507/10) oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09).

Mówiąc o konieczności wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu podkreślić należy jeszcze jedną istotną okoliczność. Otóż niezgodne z prawem będzie zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości celu innego, niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, nawet wówczas, gdy ten inny cel również jest celem publicznym. Zwrócił na to uwagę m.in. NSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2000 r. (sygn. akt I SA 1650/99), wskazując, iż o tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Dlatego też nie można określać tego celu przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym, jak np. usługa ogólnomiejska, gdyż to umożliwiałoby dowolne rozumienie celu publicznego, a to jest niedopuszczalne.

Często jednak zdarza się – zwłaszcza w odniesieniu do decyzji o wywłaszczeniu wydawanych w przeszłości, na gruncie już nieobowiązujących aktów prawnych – że cel publiczny jest określony bardzo ogólnie, np. jako wywłaszczenie pod budowę osiedla mieszkaniowego. W doktrynie prawa postuluje się, aby w takich sytuacjach ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dokonywana była na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu publicznego, jak również przy skorzystaniu z tzw. osobowych źródeł dowodowych, czyli przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia stanu faktycznego po wywłaszczeniu nieruchomości (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2009 r.).
(...)

Pełna treść komentarza dostępna jest w programie Serwis Budowlany>>