Problematyka skutecznej ochrony krajobrazu w dotychczasowym systemie prawnym była traktowana w sposób marginalny co wywoływało efekt oszpecenia naszych miast oraz w wielu przypadkach doprowadził do bezpowrotnego zniszczenia tego elementu środowiska przyrodniczego. Dlatego też w celu poprawy tego stanu ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu – dalej zwana ustawą krajobrazową (Dz.U. z 2015 r., poz. 774) wprowadzono między innymi do ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 z późn. zm.) rozwiązania wynikające z art. 23a pozwalające na ustanowienie tzw. stref ochrony krajobrazu. zgodnie z postanowieniami art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody upoważnionym do podjęcia takich działań jest sejmik województwa i następuje to w formie przepisów prawa miejscowego. Rozwiązania takie co do zasady wywoływać będą jednak skutki dopiero w przyszłości. W krajobrazie mogą zaś już funkcjonować obiekty budowlane, które się z nim kłócą.
Dlatego też w art. 24a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadzono rozwiązania o swoistym charakterze przejściowym, gdyż zgodnie z postanowieniami tego przepisu „Właściciele obiektów budowlanych wzniesionych przed dniem wejścia w życie planu ochrony dla parku krajobrazowego oraz uchwały, o której mowa w art. 23a ust. 1, naruszających przepisy tych aktów nie są zobowiązani do ich dostosowania.” Rozwiązania te potwierdzają, że w stosunku do obiektów wzniesionych przed wejściem w życie planów ochrony dla parków krajobrazowych oraz uchwały sejmiku województwa wyznaczającej strefy ochrony krajobrazu wynikające z nich rozwiązania nie znajdują zastosowania.
Skoro jednak rozwiązania wynikające z wymienionych aktów planowania wywoływać będą skutki dopiero po ich wejściu w stosunku do nowych obiektów niezbędne było wprowadzenie, takich rozwiązań które mogłyby przyspieszyć proces dostosowania istniejących obiektów do standardów będących następstwem wyznaczenia na podstawie art. 23a u.o.p. stref ochrony krajobrazu. Realizację tego celu umożliwiają postanowienia art. 24a ust. 2 u.o.p., zgodnie, z którym „Samorząd województwa, na wniosek właściciela obiektu budowlanego, wzniesionego przed dniem wejścia w życie aktów, o których mowa w ust. 1, rażąco naruszającego ich przepisy, może pokryć koszty dostosowania tego obiektu budowlanego do wymagań tych aktów.”
W rozwiązaniu tym przyznano samorządowi województwa na wniosek właściciela obiektu budowlanego wzniesionego przed dniem wejścia w życie planów ochrony dla parków krajobrazowych oraz uchwały sejmiku województwa wyznaczającej strefy ochrony krajobrazu możliwość pokrycia kosztów dostosowania tego obiektu budowlanego do wymagań wynikających z tych aktów.
Niestety w przepisie tym nie określono w jakiej formie taka forma dofinansowania powinna być udzielona. Próbując rozwiązać ten problem w literaturze przedmiotu wskazuje się, że powinno to mieć miejsce na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy właścicielem obiektu budowlanego wymagającego dostosowania, a samorządem województwa (Ustawa krajobrazowa (red. A. Fogel), Wolters Kluwer 2016, s. 223). Z powyższego wynikałoby więc, że mamy do czynienia z konsensualną formą działania organu administracji. Z taki stanowiskiem jednak trudno się zgodzić. Z postanowień art. 24a ust. 2 u.o.p. wynika bowiem, że organ może pokryć koszty wskazane przez wnioskodawcę ale nie ma takiego obowiązku. W związku z tym jest to przejaw władczego działania organu administracji, który kierując się uznaniem administracyjnym może uwzględnić wniosek ale nie ma takiego obowiązku, a skoro tak to przyznanie pomocy lub odmowa powinna następować w formie decyzji administracyjnej.
| Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz | |
 |
Krzysztof Gruszecki
|
W orzecznictwie na kanwie postanowień art. 104 par. 1 K.p.a. przyjmuje się bowiem, że „Na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie.” (postanowienie NSA z 28 listopada 2012 r., II GSK 180112, LEX nr 1240612).
Wszystkie te przesłanki są spełnione w przypadku działań podejmowanych na podstawie art. 24a ustawy o ochronie przyrody. Podstawa do podjęcia działań przez organ administracji wynika bowiem z przepisu prawa materialnego. Norma ta nie kształtuje bezpośrednio stosunku pomiędzy organem administracji, a zainteresowanym. Nie wynika z niej również bezpośrednio inna forma działania. Dlatego też należy uznać, że rozpatrywanie wniosków złożonych na podstawie art. 24a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody powinno następować w formie decyzji administracyjnych.
Przyjęcie takiego rozwiązania ma tę zaletę, że do postępowania w tej kategorii spraw znajdować będą zastosowanie wszystkie reguły związane z wydawaniem decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym wynikające z K.p.a., a organ w toku prowadzonego postępowania będzie w praktyce musiał wyjaśnić trzy podstawowe przesłanki. Po pierwsze czy konkretny obiekt objęty wnioskiem o przyznanie pomocy na dostosowanie pozostaje w rażącej sprzeczności z założeniami obowiązującymi w strefie ochrony krajobrazowej. Ustawodawca nie określił co prawda co się kryje pod pojęciem rażącej sprzeczności, ale w tym zakresie pomocniczo można wykorzystać poglądy wypracowane na kanwie postanowień art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a., w którym określono, że jedną z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji jest jej rażąca , czyli oczywista sprzeczność z przepisami prawa. Po drugie organ powinien wyjaśnić, czy jest zainteresowany dofinansowaniem dostosowania akurat tego konkretnego obiektu (co będzie przejawem uznaniowości w działaniu organu administracji). Po trzecie w przypadku uznania, że zachodzą do tego podstawy, w jakiej wysokości chce udzielić pomocy, która nie musi obejmować wszystkich kosztów dostosowania.
W omawianym rozwiązaniu nie przewidziano również żadnych podstaw do wprowadzania zunifikowanych reguł dofinansowania określających np. jakie koszty mogą być uznane za kwalifikowane do zrefundowania. W związku z tym w każdej sprawie ocena taka będzie musiała być zindywidualizowana. Nie wprowadzono także żadnych reguł określających w jaki sposób powinien zachować się organ w przypadku braku dostosowania obiektu budowlanego do standardów wynikających z wyznaczenia stref chronionego krajobrazu. dlatego też de lege ferenda wato byłoby doprecyzować w tym zakresie omawiane rozwiązania.
