Postępowanie legalizacyjne, a instrumenty planowania i zagospodarowania przestrzennego

1. Istota decyzji o warunkach zabudowy

W świetle regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - dalej u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako instrument planowania przestrzennego nie jest aktem obligatoryjnym i w wielu gminach nie został sporządzony lub obejmuje jedynie część jej obszaru. Inwestowanie na terenach nieobjętych planami miejscowymi wiąże się z koniecznością wylegitymowania się decyzją administracyjną.

Zasadniczym typem tego rodzaju decyzji jest decyzja o warunkach zabudowy uwarunkowana tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy – jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nieobjętych planem miejscowym – stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru.

Nie ulega wątpliwości, że w ramach władztwa planistycznego – uchwalając plan miejscowy organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe przeznaczenie danego terenu, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części.

Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. Zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne.

Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).@page_break@

2. Postępowanie legalizacyjne a plan miejscowy

W orzecznictwie początkowo przyjmowano, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć może jedynie przyszłych, tj. planowanych zamierzeń inwestycyjnych. [patrz wyrok NSA z 22 kwietnia 2002 r. IV SA 2297/00 LEX nr 81728; z 15 listopada 2000 r. IV SA 1164/98 LEX nr 53387; z 1 kwietnia 1999 r. IV SA 640/97 LEX nr 47219]. Pogląd ten zresztą korespondował z regulacją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - pr. bud., który uzależniał skuteczną legalizację samowoli budowlanej od dysponowania przez inwestora ostateczną w dniu wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu decyzją o warunkach zabudowy.

Punktem zwrotnym w zakresie powyższej interpretacji był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), w którym orzeczono o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 pr. bud. w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji - złagodzony został wymóg co do konieczności dysponowania przez inwestora ostateczną decyzją o warunkach zabudowy w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego.

W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny zwrócił między innymi uwagę, że „zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie, albo nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Z art. 48 ust. 2 pr. bud. wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z „generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i – sama przez się – nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania