Na początku czerwca br. Rządowe Centrum Legislacji opublikowało projekt nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii (OZE) oraz niektórych innych ustaw, dotyczący takich materii jak rozwój energetyki prosumenckiej i instalacji OZE. Odpowiedzialne za nowe przepisy Ministerstwo Klimatu i Środowiska w ramach uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania, zwróciło się o zajęcie stanowiska do ok. 100 urzędów, organizacji i instytucji, w tym do licznych stowarzyszeń branżowych i izb gospodarczych oraz do sześciu organizacji pracodawców.
Sejm konsultuje już skonsultowany projekt
Pod koniec października wypracowaną w wyniku konsultacji propozycję przepisów przyjęła Rada Ministrów, a projekt ustawy trafił do Sejmu (druk nr 744). Tu konsultacje zaczęły się od nowa. Jak podaje internetowa witryna izby niższej, projekt o OZE znów został skierowany do zaopiniowania – tym razem przez 16 gremiów, urzędów, instytucji i organizacji. Ich lista sprawia wrażenie przypadkowej. Znalazła się na niej np. „Solidarność” Rolników Indywidualnych oraz Konfederacja Lewiatan, która dopiero co wypowiadała się o propozycji nowych przepisów na etapie ministerialnym. Inne podobne organizacje – jak Federacja Przedsiębiorców Polskich oraz Związek Przedsiębiorców i Pracodawców - chociaż na wcześniejszym etapie prac zgłaszały swoje uwagi, tym razem nie zostały zaproszone do dyskusji. Nie ma śladu, by Sejm prosił o opinie najbardziej zainteresowanych, czyli organizacje z branży OZE.
Zadziwia nie tylko lista uczestników konsultacji, ale też terminarz ich prowadzenia. Uczestnicy zostali poproszeni o opinie pismem wysłanym 28 października, gdy projekt był już skierowany do prac w komisji. Nie mieli nawet dwóch tygodni na przygotowanie stanowiska, bo już 7 listopada odbyło się pierwsze czytanie. Dopiero dzień później uwagi przekazał pierwszy z 16 poproszonych o to podmiotów - Urząd Ochrony Danych Osobowych. W tym samym dniu w Sejmie odbywało się już jednak drugie i trzecie czytanie projektu. Narodowy Bank Polski oraz Sąd Najwyższy na prośbę o zajęcie stanowiska odpowiedziały odpowiednio 12 i 13 listopada. Ich opinie nikogo już w Sejmie nie interesowały, bo projekt zdążył zostać przegłosowany i przekazany do Senatu.
Kilka dni na odpowiedź
Jeszcze bardziej pozbawione sensu okazało się opiniowanie rządowego projektu ustawy o likwidacji Fundacji Platforma Przemysłu Przyszłości (druk nr 763). Rząd pracował nad nim w trybie przyspieszonym, co było podyktowane – jak czytamy w ocenie skutków regulacji - „zarówno niewielką skalą oddziaływania (regulacja dotyczy wąskiego grona odbiorców), jak i pilnym charakterem projektowanej regulacji”. Mimo to, merytoryczne uwagi zgłosiły m.in. Prokuratoria Generalna i niektóre ministerstwa. Część z nich została uwzględniona i projekt w nieco zmienionym brzmieniu trafił do Sejmu.
Tam argumenty za szybką ścieżką nie miały racji bytu. 31 października projekt został wysłany do zaopiniowania do aż 19 podmiotów, w tym do Polskiej Akademii Nauk i Parlamentu Studentów RP. Był akurat czwartek przed długim weekendem, uczestnicy konsultacji mogli usiąść do pracy najwcześniej w poniedziałek, 4 listopada, a już w czwartek 7 listopada w ramach pierwszego czytania projektem zajęli się posłowie. Ostatecznie żaden z 19 podmiotów uwag nie zgłosił. Trzy z nich powiadomiły o tym Sejm, ale jedynie zmarnowały tusz i papier – UODO sporządził swoje stanowisko, gdy ustawa była już na etapie drugiego i trzeciego czytania, NBP – gdy procedował nad nią Senat, zaś Rada Główna Nauki i Szkolnictwa Wyższego – gdy ustawa oczekiwała już tylko na podpis prezydenta.
- Chociaż zmiana władzy przyniosła poprawę jeśli chodzi o konsultacje projektów ustaw, to nadal nie jest idealnie – dostrzegam to jako przedstawiciel Rady Dialogu Społecznego, jak i organizacji pracodawców. Nadal zdarza się, że albo konsultacje są iluzoryczne, organizowane tylko po to, aby "odhaczyć" ich przeprowadzenie, albo czas ich trwania jest zbyt krótki – komentuje w rozmowie z Prawo.pl dr Łukasz Bernatowicz, prezes Związku Pracodawców BCC oraz wiceprzewodniczący RDS.
Przeczytaj także: „Poprawmy prawo” - zgłoś przepisy do zmiany, wygraj dostęp do LEX
Ścieżka poselska ograniczona, ale...
Jak przypomina, za poprzedniego rządu nadużywany był ekstraordynaryjny tryb wnoszenia projektów ustaw ścieżką poselską, co pozwalało uniknąć konsultacji. – Wszystkie partie tworzące obecnie rządzącą koalicję obiecywały jego ograniczenie i faktycznie pod tym względem jest lepiej – mówi dr Bernatowicz. – Co do zasady, ścieżka poselska nie powinna być całkowicie eliminowana, sprawdza się bowiem w sytuacjach szczególnych, takich jak niedawna powódź – zastrzega.
Ograniczać możliwość „przepychania” ustaw ścieżką poselską ma też niedawna nowelizacja regulaminu Sejmu. Od 31 października br. obowiązuje art. 34a, dotyczący obowiązkowego konsultowania projektów poselskich i obywatelskich.
Już wcześniej jednak projekty były kierowane do zaopiniowania – przykładowo jeszcze w październiku Sejm zwrócił się o opinię do 19 podmiotów (m.in. związków zawodowych i organizacji pracodawców), dotyczącą projektu poselskiego Lewicy, ustanawiającego Wigilię dniem wolnym od pracy. Jako podstawę prawną Sejm podaje zawsze art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu. W brzmieniu aktualnym od 31 sierpnia br. przepis ten stanowi:
„Uzasadnienie projektu ustawy powinno przedstawiać informacje o zasięgniętych opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek ich zasięgania wynika z przepisów odrębnych ustaw. W wypadku poselskiego projektu ustawy, w stosunku do którego nie zasięgnięto opinii, Marszałek Sejmu przed skierowaniem projektu do pierwszego czytania kieruje go do zaopiniowania w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach.”
Chociaż literalnie przepis przywołuje projekty poselskie, art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu jest podawany jako podstawa kierowania do opinii wszystkich projektów, także tych rządowych. Właśnie tym sposobem projekt mogą dostać podmioty, które już się na jego temat wypowiadały. Dotyczy to nie tylko Lewiatana, ale też przykładowo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który najpierw uczestniczył w rządowych pracach nad projektem nowelizacji ustawy powodziowej, a następnie został poproszony przez Sejm o opinię na jego temat (druk nr 802).
![Prawo finansów publicznych i prawo podatkowe [PRZEDSPRZEDAŻ]](/gfx/prawopl/_thumbs/produkty_foto/82384/978-83-8358-957-2_,mXqL62OeqFTLkrXdmIyYmw.jpg)
Elżbieta Chojna-Duch, Hanna Elżbieta Litwińczuk, Elżbieta Kornberger-Sokołowska
SprawdźCena promocyjna: 69.3 zł
|Cena regularna: 99 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 74.26 zł
Kto opiniuje ustawy
Na listach podmiotów, które dostają projekty do zaopiniowania, zwykle widnieją Naczelna Rada Adwokacka i Krajowa Rada Radców Prawnych, chociaż zdarzały się wyjątki. Organizacje, do których kierowane są prośby o opinie, na stronie sejmowej kryją się pod enigmatycznymi skrótami, jak „KRA” albo „KRKGW”. Nigdy nie wiadomo, czy KRS oznacza Krajową Radę Sądownictwa, czy też może Krajową Radę Spółdzielczą – tym bardziej, że wybór podmiotów zdaje się arbitralny i przypadkowy.
I tak, przykładowo, któraś KRS dostała do zaopiniowania rządowy projekt noweli ustawy o rachunkowości, ustawy o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym oraz niektórych innych ustaw (druk nr 726). Ten sam projekt otrzymały też m.in. Krajowy Związek Rolników i Organizacji Rolniczych oraz „Solidarność” Rolników Indywidualnych, chociaż nic nie wskazywało, by były nim zainteresowane.
Wspomnianych organizacji rolniczych nie pytano zaś o rządowy projekt nowelizacji ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (druk nr 804). Ten trafił do… Krajowej Rady Biegłych Rewidentów (o ile poprawnie rozwijamy skrót KRBR), a także do Rzecznika Finansowego, NBP, adwokatów oraz radców prawnych.
Sejm nie informuje
8 listopada serwis Prawo.pl zapytał Sejm m.in. o to, kto i według jakich kryteriów wybiera podmioty, do których kierowane są projekty, oraz dlaczego przepis regulaminu dotyczący projektów poselskich jest podawany jako podstawa opiniowania projektów rządowych. Do dziś nie otrzymaliśmy odpowiedzi.
Sejmu broni Dorota Kulińska, adwokat, dyrektor Instytutu Legislacji i Prac Parlamentarnych przy Naczelnej Radzie Adwokackiej. Jej zdaniem proces konsultowania projektów w Sejmie przebiega bardzo sprawnie.
- Dostajemy do zaopiniowania wszystkie wniesione projekty, odpowiadamy na może 10 proc. z nich – te, które mieszczą się w przedmiocie zainteresowania środowisk prawniczych – mówi. I dodaje: - Sejm nie informuje nas, ile mamy dni na zajęcie stanowiska i zwykle przechodzi do procedowania projektu bez czekania na naszą opinię, ale uważam, że jest to słuszne i pozwala uniknąć sytuacji, w której prace legislacyjne są wstrzymywane, bo trwają niekończące się konsultacje. Dzięki temu, że jesteśmy informowani o wszystkich procedowanych projektach, możemy pilotować proces legislacyjny i np. planować udział w posiedzeniach komisji.
Problemy na wcześniejszym etapie
Eksperci mają też zastrzeżenia do konsultowania projektów rządowych na wcześniejszym etapie, jeszcze przed wniesieniem ich do Sejmu. Niedawno Agnieszka Majewska, rzeczniczka małych i średnich przedsiębiorców, w pismach do premiera Donalda Tuska i marszałka Sejmu Szymona Hołowni skrytykowała pominięcie etapu konsultacji społecznych w pracach nad projektem ustawy dotyczącej zamrożenia cen energii w roku 2025. Faktycznie, projekt ten wprowadza mechanizmy osłonowe jedynie dla gospodarstw domowych (nie dotyczy więc przedsiębiorców), a jego treść została podana do publicznej wiadomości dopiero w dniu, w którym trafił on pod obrady rządu.
- Należy w tym miejscu podkreślić, iż trudna sytuacja związana z wysokimi kosztami wytwarzania energii elektrycznej nie jest nową, nieznaną wcześniej okolicznością. Z tych też względów uznać trzeba, że przeprowadzenie odpowiednich konsultacji w zakresie uregulowania cen energii w roku 2025 było możliwe i uzasadnione – pisała Agnieszka Majewska.
Inne zastrzeżenia do prac nad na etapie rządowym lub ministerialnym na mec. Dorota Kulińska.
- Po pierwsze, czas na zajęcie stanowiska bywa bardzo krótki. Przykładem jest niedawny projekt dotyczący zmiany wysokości stawek za pomoc prawną świadczoną z urzędu. Ministerstwo Sprawiedliwości dało nam na zajęcie stanowiska tylko siedem dni, projekt wysłało w piątek, 8 listopada, tuż przed długim weekendem, więc de facto mogliśmy się nim zająć od 12 listopada. Dodatkowa trudność polegała na tym, że opinia wymaga podjęcia uchwały przez Prezydium NRA – mówi dyrektor adwokackiego Instytutu. - Druga kwestia: w ostatnim czasie otrzymujemy z różnych ministerstw projekty z adnotacją, że brak stanowiska w wyznaczonym terminie zostanie potraktowany jako złożenie opinii pozytywnej. Takie pouczenia na pewno nie tworzą dobrej atmosfery. Po trzecie, nie wszystkie ministerstwa praktykują publikowanie nadesłanych uwag w formie tabelarycznej, z uzasadnieniem, dlaczego jedna uwaga została uwzględniona, a inna nie – podsumowuje mec. Kulińska.
- Innym grzechem naszej legislatury nadal pozostaje wrzucanie wszystkiego do jednej ustawy, która otrzymuje tytuł „o zmianie ustawy o… oraz niektórych innych ustaw”. W czasach, gdy uchwalano ustawy covidowe, w jednej takiej specustawie mogła znaleźć się materia obejmująca nawet kilkadziesiąt ustaw. Takich sytuacji jest już mniej, ale nadal się zdarzają – kwituje dr Łukasz Bernatowicz.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
