Przedłużenie okresu obowiązywania w pierwszej kolejności dotyczy pozwoleń na budowę, które dopiero zostaną wydane. Chodzi zatem o zupełnie nowe postępowania wszczęte wnioskami inwestorów, którzy zwrócą się do organów administracji architektoniczno-budowlanej o załatwienie sprawy.
Nowa regulacja co do zasady dotyczy również decyzji, które przed jej wejściem w życie zostały już wydane i w tym dniu nadal obowiązywały. Nowelizacja wchodząc w życie od dnia 23 sierpnia 2008 r. automatycznie przedłuża bowiem okres obowiązywania ostatecznych pozwoleń na budowę, z tym że dotyczy to pozwoleń, które jeszcze nie wygasły. Ustawodawca w art. 2 ustawy nowelizującej wprowadza przepis międzyczasowy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Chodzi tutaj zatem także o takie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które już się toczą przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, ale nie zapadły w nich jeszcze ostateczne decyzje administracyjne. W takich przypadkach oczywiście inwestorzy uzyskają pozwolenie na budowę, którego okres obowiązywania w sytuacji nie rozpoczęcia robót będzie dłuższy o kolejny rok.
Z prawnego punktu widzenia największe wątpliwości dotyczą natomiast tych podmiotów, w stosunku do których upłynął już termin dwóch lat od dnia wydania ostatecznego pozwolenia na budowę, ale nie upłynęły trzy lata. Art. 37 Prawa budowlanego formułuje przesłanki, w świetle których decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa. Wygaśnięcie decyzji oznacza utratę mocy obowiązującej z chwilą niepodjęcia robót lub ich przerwania przez ściśle określony czas. Konsekwencją upływu wskazanego w ustawie terminu od dnia, w którym roboty budowlane zostały przerwane lub w ogóle nie zostały rozpoczęte, jest konieczność wydania zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeku postępowania administracyjnego decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej wygaśnięcie uprzedniego pozwolenia na budowę. W świetle powyższej regulacji - organ administracji publicznej ma zatem obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w powyższym przepisie. Z samej swojej istoty, stwierdzenie wygaśnięcia dotyczy bowiem bezprzedmiotowej decyzji administracyjnej, a nakazane jest przez przepis prawa materialnoprawnego, tj. w rozpatrywanym przypadku przez art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Co szczególnie ważne, wygaśnięcie pozwolenia na budowę następuje z mocy prawa, a w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje jedynie potwierdzenie tej okoliczności. W toku postępowania wyjaśniającego obejmującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę organ obowiązany jest zweryfikować środkami dowodowymi okoliczność rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych lub ewentualnie ich przerwania. Deklaratoryjny charakter stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oznacza, że akt administracyjny wydawany w oparciu o art. 37 Pr. bud. w związku z art. 162 k.p.a. nie ma waloru prawo tworzącego, tj. nie tworzy, nie zmienia, ani nie znosi istniejących stosunków prawnych. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji bezprzedmiotowej jako decyzja deklaratoryjna wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, a nie od dnia jej wydania.
W tym kontekście, nawiązując do uzasadnienia Uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 23 czerwca 1997 r. OPK 32/97(ONSA 1997/4 poz. 152) - wydanej w związku z pytaniem prawnym dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych, uzależnionej od nieuiszczenia w ściśle określonym terminie opłaty pieniężnej - należy odróżnić wygaśnięcie zezwolenia jako skutek materialnoprawny określonego zdarzenia, który powoduje wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego obejmującego określone uprawnienie (w tym przypadku upływ okresu czasu w ciągu którego nie rozpoczęto budowy lub ją przerwano) od wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, z której to uprawnienie wynikało (w tym przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę). Okazuje się bowiem, że w ściśle określonych sytuacjach dopuszczalne, a nawet konieczne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, co może obejmować także taki przypadek, gdy stosunek administracyjnoprawny nawiązany na podstawie decyzji ustaje z tej przyczyny, iż nastąpiło zdarzenie, z którym przepis prawny wiąże wygaśnięcie tego stosunku. Wynika to wyraźnie z art. 162 § 1 i 3 k.p.a., który nakazuje stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, nie tylko wówczas, gdy wyraźnie stanowi tak przepis prawa, ale także wówczas, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Deklaratoryjny charakter stwierdzenia wygaśnięcie decyzji stanowi w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowo-administracyjnym okoliczność niebudzącą wątpliwości.
Z powyższego można byłoby wysunąć następującą konkluzję. Otóż, pozwolenie na budowę, względem którego przed dniem 23 sierpnia 2008 r. upłynął termin dwóch lat od dnia, w którym stało się ono ostateczne - a nie rozpoczęto budowy lub ją przerwano - wygasło z mocy prawa, tj. w oparciu o dyspozycję art. 37 ust. 1 Pr. Bud. według brzmienia sprzed nowelizacji. Skoro decyzja z art. 162 k.p.a. jedynie deklaratoryjnie i jednocześnie z mocą od dnia zaistnienia zdarzenia wywołanego treścią przepisu materialno-prawnego stwierdza wygaśnięcie pozwolenia na budowę, przedłużenie przez ustawodawcę okresu obowiązywania decyzji nie powinno niczego zmienić w tym zakresie. Decyzja ta bowiem już wygasła, a skutek ten nastąpił ipso iure. Odmiennie kształtuje się sytuacja tych podmiotów, których pozwolenie jeszcze nie wygasło, a w międzyczasie wszedł w życie przepis nowelizujący. Tutaj wystąpiło przedłużenie mocy obowiązującej wydanego uprzednio pozwolenia. Najbardziej w zasadzie problematyczna jest sytuacja prawna inwestorów, względem których jeszcze nie stwierdzono wygaśnięcia pozwolenia, pomimo że skutek taki prawnie już nastąpił. Jak już zaznaczono, ustawodawca w art. 2 ustawy nowelizującej wprowadza przepis międzyczasowy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Przepis ten jednak nie rozwiązuje powyższego problemu, ponieważ obejmuje on postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji, które nie zakończyły się wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu.
Analizując kwestię podmiotów, względem których upłynął termin dwuletni, należy rozważyć, czym różni się sytuacja inwestorów, którym pozwolenie wygasło, a organ jeszcze nie stwierdził wygaśnięcia, od tych którym decyzję o wygaśnięciu pozwolenia już wydano. Nawiązując do tego, co zostało powiedziane powyżej, a zwłaszcza do usankcjonowanego przez NSA w Uchwale z dnia 23 czerwca 1997 r. rozróżnienia skutków materialno-prawnych i procesowych wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji administracyjnej, nie powinno się różnicować sytuacji prawnej obydwu z wyżej wymienionych kategorii inwestorów. Skutek, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Pr. bud następujący z mocy prawa zaistniał bowiem już z chwilą upływu okresu dwóch lat zarówno w stosunku do inwestora, któremu organ zdołał już tę okoliczność zweryfikować w postaci deklaratoryjnej decyzji poprzedzonej stosownym postępowaniem wyjaśniającym, jak również w stosunku do tego inwestora, któremu jeszcze nie stwierdzono wygaśnięcia. Wynika to z istoty decyzji wydanej na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. W związku z tym, należy opowiedzieć się za poglądem, że jeżeli termin dwóch lat upłynął przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego, a organ nie stwierdził jeszcze wygaśnięcia pozwolenia, decyzja o pozwoleniu i tak już wygasła z mocy prawa, a ewentualne stwierdzenie jej wygaśnięcia nastąpi niezależnie od tego, że nie upłynął jeszcze termin 3 lat. Z kolei inwestorzy, którzy dysponują decyzją obejmującą roboty budowlane, których jeszcze nie rozpoczęto, a okres ten w chwili wejścia w życie nowelizacji trwa krócej niż 2 lata, uzyskali dodatkowy rok z mocy wprowadzonej nowelizacji, w ciągu którego niewykonywana decyzja wygaśnie.
Nowa regulacja co do zasady dotyczy również decyzji, które przed jej wejściem w życie zostały już wydane i w tym dniu nadal obowiązywały. Nowelizacja wchodząc w życie od dnia 23 sierpnia 2008 r. automatycznie przedłuża bowiem okres obowiązywania ostatecznych pozwoleń na budowę, z tym że dotyczy to pozwoleń, które jeszcze nie wygasły. Ustawodawca w art. 2 ustawy nowelizującej wprowadza przepis międzyczasowy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Chodzi tutaj zatem także o takie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które już się toczą przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, ale nie zapadły w nich jeszcze ostateczne decyzje administracyjne. W takich przypadkach oczywiście inwestorzy uzyskają pozwolenie na budowę, którego okres obowiązywania w sytuacji nie rozpoczęcia robót będzie dłuższy o kolejny rok.
Z prawnego punktu widzenia największe wątpliwości dotyczą natomiast tych podmiotów, w stosunku do których upłynął już termin dwóch lat od dnia wydania ostatecznego pozwolenia na budowę, ale nie upłynęły trzy lata. Art. 37 Prawa budowlanego formułuje przesłanki, w świetle których decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa. Wygaśnięcie decyzji oznacza utratę mocy obowiązującej z chwilą niepodjęcia robót lub ich przerwania przez ściśle określony czas. Konsekwencją upływu wskazanego w ustawie terminu od dnia, w którym roboty budowlane zostały przerwane lub w ogóle nie zostały rozpoczęte, jest konieczność wydania zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeku postępowania administracyjnego decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej wygaśnięcie uprzedniego pozwolenia na budowę. W świetle powyższej regulacji - organ administracji publicznej ma zatem obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w powyższym przepisie. Z samej swojej istoty, stwierdzenie wygaśnięcia dotyczy bowiem bezprzedmiotowej decyzji administracyjnej, a nakazane jest przez przepis prawa materialnoprawnego, tj. w rozpatrywanym przypadku przez art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Co szczególnie ważne, wygaśnięcie pozwolenia na budowę następuje z mocy prawa, a w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje jedynie potwierdzenie tej okoliczności. W toku postępowania wyjaśniającego obejmującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę organ obowiązany jest zweryfikować środkami dowodowymi okoliczność rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych lub ewentualnie ich przerwania. Deklaratoryjny charakter stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oznacza, że akt administracyjny wydawany w oparciu o art. 37 Pr. bud. w związku z art. 162 k.p.a. nie ma waloru prawo tworzącego, tj. nie tworzy, nie zmienia, ani nie znosi istniejących stosunków prawnych. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji bezprzedmiotowej jako decyzja deklaratoryjna wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, a nie od dnia jej wydania.
W tym kontekście, nawiązując do uzasadnienia Uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 23 czerwca 1997 r. OPK 32/97(ONSA 1997/4 poz. 152) - wydanej w związku z pytaniem prawnym dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych, uzależnionej od nieuiszczenia w ściśle określonym terminie opłaty pieniężnej - należy odróżnić wygaśnięcie zezwolenia jako skutek materialnoprawny określonego zdarzenia, który powoduje wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego obejmującego określone uprawnienie (w tym przypadku upływ okresu czasu w ciągu którego nie rozpoczęto budowy lub ją przerwano) od wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, z której to uprawnienie wynikało (w tym przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę). Okazuje się bowiem, że w ściśle określonych sytuacjach dopuszczalne, a nawet konieczne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, co może obejmować także taki przypadek, gdy stosunek administracyjnoprawny nawiązany na podstawie decyzji ustaje z tej przyczyny, iż nastąpiło zdarzenie, z którym przepis prawny wiąże wygaśnięcie tego stosunku. Wynika to wyraźnie z art. 162 § 1 i 3 k.p.a., który nakazuje stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, nie tylko wówczas, gdy wyraźnie stanowi tak przepis prawa, ale także wówczas, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Deklaratoryjny charakter stwierdzenia wygaśnięcie decyzji stanowi w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowo-administracyjnym okoliczność niebudzącą wątpliwości.
Z powyższego można byłoby wysunąć następującą konkluzję. Otóż, pozwolenie na budowę, względem którego przed dniem 23 sierpnia 2008 r. upłynął termin dwóch lat od dnia, w którym stało się ono ostateczne - a nie rozpoczęto budowy lub ją przerwano - wygasło z mocy prawa, tj. w oparciu o dyspozycję art. 37 ust. 1 Pr. Bud. według brzmienia sprzed nowelizacji. Skoro decyzja z art. 162 k.p.a. jedynie deklaratoryjnie i jednocześnie z mocą od dnia zaistnienia zdarzenia wywołanego treścią przepisu materialno-prawnego stwierdza wygaśnięcie pozwolenia na budowę, przedłużenie przez ustawodawcę okresu obowiązywania decyzji nie powinno niczego zmienić w tym zakresie. Decyzja ta bowiem już wygasła, a skutek ten nastąpił ipso iure. Odmiennie kształtuje się sytuacja tych podmiotów, których pozwolenie jeszcze nie wygasło, a w międzyczasie wszedł w życie przepis nowelizujący. Tutaj wystąpiło przedłużenie mocy obowiązującej wydanego uprzednio pozwolenia. Najbardziej w zasadzie problematyczna jest sytuacja prawna inwestorów, względem których jeszcze nie stwierdzono wygaśnięcia pozwolenia, pomimo że skutek taki prawnie już nastąpił. Jak już zaznaczono, ustawodawca w art. 2 ustawy nowelizującej wprowadza przepis międzyczasowy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Przepis ten jednak nie rozwiązuje powyższego problemu, ponieważ obejmuje on postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji, które nie zakończyły się wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu.
Analizując kwestię podmiotów, względem których upłynął termin dwuletni, należy rozważyć, czym różni się sytuacja inwestorów, którym pozwolenie wygasło, a organ jeszcze nie stwierdził wygaśnięcia, od tych którym decyzję o wygaśnięciu pozwolenia już wydano. Nawiązując do tego, co zostało powiedziane powyżej, a zwłaszcza do usankcjonowanego przez NSA w Uchwale z dnia 23 czerwca 1997 r. rozróżnienia skutków materialno-prawnych i procesowych wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji administracyjnej, nie powinno się różnicować sytuacji prawnej obydwu z wyżej wymienionych kategorii inwestorów. Skutek, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Pr. bud następujący z mocy prawa zaistniał bowiem już z chwilą upływu okresu dwóch lat zarówno w stosunku do inwestora, któremu organ zdołał już tę okoliczność zweryfikować w postaci deklaratoryjnej decyzji poprzedzonej stosownym postępowaniem wyjaśniającym, jak również w stosunku do tego inwestora, któremu jeszcze nie stwierdzono wygaśnięcia. Wynika to z istoty decyzji wydanej na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. W związku z tym, należy opowiedzieć się za poglądem, że jeżeli termin dwóch lat upłynął przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego, a organ nie stwierdził jeszcze wygaśnięcia pozwolenia, decyzja o pozwoleniu i tak już wygasła z mocy prawa, a ewentualne stwierdzenie jej wygaśnięcia nastąpi niezależnie od tego, że nie upłynął jeszcze termin 3 lat. Z kolei inwestorzy, którzy dysponują decyzją obejmującą roboty budowlane, których jeszcze nie rozpoczęto, a okres ten w chwili wejścia w życie nowelizacji trwa krócej niż 2 lata, uzyskali dodatkowy rok z mocy wprowadzonej nowelizacji, w ciągu którego niewykonywana decyzja wygaśnie.