1. Wstęp
W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - dalej u.p.z.p. w art. 28 pkt 1 u.p.z.p. istnieje zapis stanowiący, że "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojawia się pytanie, co będzie istotnym naruszeniem trybu sporządzania, a co naruszeniem nieistotnym niepowodującym nieważności uchwały.
2. Charakter naruszenia trybu postępowania
Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynikają jedynie bardzo ogólne wskazania co do oceny, czy dane naruszenie ma charakter istotny czy nieistotny. Za istotne uznane będzie z całą pewnością każde naruszenie skutkujące zmianą treści planu, jak również takie, w rezultacie którego przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które by przyjęto, gdyby do naruszenia trybu postępowania nie doszło. Są to uwagi na tyle ogólne, że – jak wskazują same składy orzekające – w każdym przypadku niezbędna jest indywidualna analiza i ocena konkretnej sprawy przez sąd.
Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego wówczas, gdy na skutek naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego naruszony zostanie interes prawny skarżącego. W takiej bowiem sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obowiązujących norm prawnych, sąd jest zobligowany do uwzględnienia skargi. Natomiast w przypadku, gdy dojdzie do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżącego, ale naruszenie to pozostaje w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym i mieści się w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy (zob. art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), wówczas sąd nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.
3. Problemy interpretacyjne
Z uwagi na ogólne sformułowanie przepisu ustawy, który mówi o "istotnym" naruszeniu trybu postępowania, powstają w praktyce problemy interpretacyjne. Problemu takiego nie było na gruncie obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) - dalej u.p.z., zgodnie z którą nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodowało każde naruszenie trybu postępowania określonego przepisami, a nie jedynie naruszenie o charakterze istotnym. Pomocne przy ocenie zakresu pojęcia "istotne naruszenie" jest orzecznictwo sądów administracyjnych, które podaje ogólne wskazówki interpretacyjne, jednakże szczegółowej oceny konkretnego naruszenia i tak musi w każdym przypadku dokonać sąd.
W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 415/2005) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że naruszeniem trybu postępowania, które powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest każde naruszenie, lecz tylko naruszenie o charakterze istotnym. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał – w ocenie tegoż Sądu – wpływ naruszenia na treść planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny daje także kolejną wskazówkę interpretacyjną, a mianowicie nakazuje przyjąć, że istotnym naruszeniem trybu jest takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Jak podkreśla Sąd w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku, ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
(...)
Anna Kamińska, Adam Kuźnicki
W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - dalej u.p.z.p. w art. 28 pkt 1 u.p.z.p. istnieje zapis stanowiący, że "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojawia się pytanie, co będzie istotnym naruszeniem trybu sporządzania, a co naruszeniem nieistotnym niepowodującym nieważności uchwały.
2. Charakter naruszenia trybu postępowania
Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynikają jedynie bardzo ogólne wskazania co do oceny, czy dane naruszenie ma charakter istotny czy nieistotny. Za istotne uznane będzie z całą pewnością każde naruszenie skutkujące zmianą treści planu, jak również takie, w rezultacie którego przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które by przyjęto, gdyby do naruszenia trybu postępowania nie doszło. Są to uwagi na tyle ogólne, że – jak wskazują same składy orzekające – w każdym przypadku niezbędna jest indywidualna analiza i ocena konkretnej sprawy przez sąd.
Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego wówczas, gdy na skutek naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego naruszony zostanie interes prawny skarżącego. W takiej bowiem sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obowiązujących norm prawnych, sąd jest zobligowany do uwzględnienia skargi. Natomiast w przypadku, gdy dojdzie do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżącego, ale naruszenie to pozostaje w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym i mieści się w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy (zob. art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), wówczas sąd nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.
3. Problemy interpretacyjne
Z uwagi na ogólne sformułowanie przepisu ustawy, który mówi o "istotnym" naruszeniu trybu postępowania, powstają w praktyce problemy interpretacyjne. Problemu takiego nie było na gruncie obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) - dalej u.p.z., zgodnie z którą nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodowało każde naruszenie trybu postępowania określonego przepisami, a nie jedynie naruszenie o charakterze istotnym. Pomocne przy ocenie zakresu pojęcia "istotne naruszenie" jest orzecznictwo sądów administracyjnych, które podaje ogólne wskazówki interpretacyjne, jednakże szczegółowej oceny konkretnego naruszenia i tak musi w każdym przypadku dokonać sąd.
W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 415/2005) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że naruszeniem trybu postępowania, które powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest każde naruszenie, lecz tylko naruszenie o charakterze istotnym. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał – w ocenie tegoż Sądu – wpływ naruszenia na treść planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny daje także kolejną wskazówkę interpretacyjną, a mianowicie nakazuje przyjąć, że istotnym naruszeniem trybu jest takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Jak podkreśla Sąd w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku, ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
(...)
Anna Kamińska, Adam Kuźnicki