Sprawą, która dwukrotnie zajmował Naczelny Sąd Administracyjny dotyczyła samowolnej zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości. Zgodnie z pozwoleniem na budowę miała ona stanowić mieszkalną część budynku, a została przebudowana jako pokoje do wynajmu. Prezydent Miasta Koszalina zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na nadbudowę z rozbudową budynku gospodarczego o część przeznaczoną na mieszkanie wraz z urządzeniami budowlanymi. Zakończenie inwestycji na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów – potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Niedługo później okoliczni mieszkańcy powiadomili jednak PINB, że na wskazanej działce i w przebudowanym budynku prowadzona jest działalność polegająca na wynajmie pokoi pracownikom budowlanym. I podkreślili, że jest to bardzo uciążliwe dla właścicieli sąsiednich budynków mieszkalnych. Na tej podstawie PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych, polegających na wydzieleniu czterech pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w pomieszczeniach mieszkalnych na poziomie pierwszego piętra

Hotel pracowniczy w dobudówce

W trakcie kontroli obiektów PINB stwierdził, że w budynku gospodarczym z nadbudowanym piętrem o funkcji mieszkalnej zlokalizowanych jest sześć użytkowanych pokoi. Inwestor oświadczył, że są one wynajmowane firmom - zamieszkują w nich okresowo pracownicy.Każde z pomieszczeń wyposażone jest w łazienkę (prysznic, muszlę ustępową i umywalkę).
PINB przesłuchał świadków, którzy potwierdzili, że właściciele obiektu prowadzą regularny wynajem pokoi. Piętro budynku, które – zgodnie z udzielonym pozwoleniem – powinno być użytkowane na cele mieszkalne, zostało przeznaczone do odpłatnego pobytu w nim obcych osób. PINB zgromadził w aktach sprawy nawet wydruki internetowych ogłoszeń o wynajmie pokoi.
Po przeprowadzeniu postępowania PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu użytkowania tej części budynku i zobowiązujące do przedłożenia określonych dokumentów związanych ze zmianą przeznaczenia. Wobec niewykonania tego obowiązku – wydał decyzję nakazującą właścicielom budynku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali.

Właściciele odwołali się od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ten jednak utrzymał ją w mocy. I tak z inicjatywy właścicieli sprawa trafiła do wojewódzkiego sądu admisnitracyjnego.

Sądowe przepychanki

W pierwszej kolejności WSA uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję wydaną w pierwszej instancji. Jako przyczynę wskazał niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy niepozwalające na ustalenie, czy zmiana sposobu użytkowania wymaga legalizacji. Ten wyrok z kolei WINB zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna  okazała się skuteczna. NSA wskazał, że rozważany budynek w części obejmującej jego piętro formalnie pozostawał przeznaczony pod funkcję mieszkalną. Wynajem poszczególnych pokoi może być zatem kwalifikowany jako zmiana sposobu użytkowania. Jeśli zaś została dokonana bez zgłoszenia może wymagać przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z art. 71a prawa budowlanego*.  Zgodnie z tym artykułem w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:
wstrzymuje użytkowanie i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów. WSA ponownie rozpoznając sprawę  oddalił więc skargę właścicieli. Z kolei od takiego wyroku odwołali się właściciele. I tak sprawa ponownie trafiła do NSA.

Mieszkanie a pokoje na wynajem to nie to samo

NSA oddalił jednak skargę kasacyjną właścicieli. Wskazał, że w badanej sprawie istotne były trzy kwestie. Po pierwsze, piętro spornego budynku gospodarczo-mieszkalnego w dniu wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego przeznaczone było na cele mieszkalne. Po drugie, takiej pierwotnej funkcji tej części budynku nie zmieniły prace wykonane przez właścicieli. Trzecią kwestią, analizowaną już we wcześniejszym wyroku NSA, ale powtórzoną dobitnie w wyroku z lutego 2018 r., było to, że do zmiany sposobu użytkowania budynku wymagającej procedury legalizacyjnej może dojść nie tylko przez przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych, ale także poprzez zmianę faktycznego sposobu korzystania z budynku. Samo to może bowiem prowadzić do konieczności wprowadzenia zmian zapewniających dalsze jego bezpieczne użytkowanie. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego* przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:
podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.


Prawo budowlane. Komentarz >>

Jak wskazał dalej w uzasadnieniu NSA, sąd I instancji, bazując na zebranym materiale dowodowym, w ślad za organami obu instancji przyjął trafnie, że pokoje znajdujące się na piętrze budynku nie służyły skarżącym jako pomieszczenia mieszkalne. Były one wykorzystywane do okresowego najmu dla pracowników ekip budowlanych. Z tego powodu warunki higieniczno-sanitarne w tym budynku powinny podlegać ocenie właściwej dla budynków zamieszkania zbiorowego. NSA zauważył też, że wynajmowanie pokoi osobom trzecim nie pozostaje bez wpływu także na warunki bezpieczeństwa pożarowego, o których stanowi również art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budolwanego. Przyjęcie, że spełniły się przesłanki zmiany sposobu użytkowania obiektu, wymagało zatem zastosowania procedury legalizacyjnej, co organy administracji uczyniły, a NSA usankcjonował, oddalając skargę kasacyjną.

Wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 3220/17

Dr Maciej Kiełbowski jest adwokatem w praktyce sporów administracyjnych w kancelarii Wardyński i Wspólnicy
Źródło: Co do zasady 
------------------------------------------------------------------------------------------------------

* Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu.