1. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego
Sformułowana w art. 16 k.p.a. zasada dwuinstancyjności oznacza, że każdy akt administracyjny (decyzja lub postanowienie) wydany w pierwszej instancji przez organ administracji publicznej może zostać w ustawowym terminie zaskarżony zgodnie z zasadą dewolutywności do niezależnego od organu pierwszej instancji organu odwoławczego. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną, a obowiązująca Konstytucja RP stanowi w art. 78, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W orzecznictwie podkreśla się, że celem tej zasady jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia. Z samej swojej istoty, zasada dwuinstancyjności wiąże się z dwukrotnym rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, które obejmuje zarówno decyzję administracyjną, jak również postanowienie administracyjne. Istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji zakres rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ pierwszej instancji. Tożsamość ta dotyczy zarówno elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych, a zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy. Wówczas jej rozpoznanie i załatwienie przez organ odwoławczy stanowiłoby rażące naruszenie prawa poprzez ingerencję właśnie w zasadę dwuinstancyjności. Zakres bowiem sprawy rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym nie może być szerszy od zakresu sprawy załatwianej w pierwszej instancji.
Rozpoznając sprawę w toku instancji organ odwoławczy nie jest ograniczony ramami odwołania (żądaniami w nim zawartymi), ani też ustaleniami faktycznymi organu pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu, czy nawet uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, a organ odwoławczy nie jest władny wydać w tym zakresie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Reguła ta podlega jednak wyłączeniu wtedy, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyr. NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, niepubl.). Kompetencjami do przeprowadzenia istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu nie dysponuje organ odwoławczy. Zresztą w orzecznictwie co do zasady przyjmuje się, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dopiero w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r., I SA 2383/02, niepubl.).
Z formalnego punktu widzenia wniesienie środka zaskarżenia możliwe jest jedynie wówczas, gdy wydany akt nie nabierze waloru ostateczności. Decyzja lub postanowienie stają się ostateczne wówczas, gdy upłynie ustawowy termin do wniesienia odwołania (zażalenia) lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższego wynika, że odwołanie przysługuje od aktu administracyjnego konkretyzującego prawa i obowiązki strony, jakim jest decyzja administracyjna lub ewentualnie aktów o charakterze procesowym wydawanych w toku postępowania (postanowień), natomiast nie ma podstaw do składania odwołania lub zażalenia od aktów niebędących decyzjami lub postanowieniami. Dotyczy to w szczególności aktów będących czynnościami materialno – technicznymi materializującymi się w formie pism wydawanych w toku postępowania. Przykładowo zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczane pozostałym stronom postępowania w celu zapewnienia im czynnego udziału w sprawie, stosunkowo często „zaskarżane" jest do organu odwoławczego. Jest to oczywiście niedopuszczalne, a kompetencje organu odwoławczego w stosunku do prowadzonych w pierwszej instancji postępowań niezakończonych wydaniem decyzji są w znacznym stopniu ograniczone i skupiają się - poza kontrolą aktów procesowych (postanowień) - głównie do orzekania w przedmiocie pozostawania przez organ pierwszej instancji w bezczynności (art. 37 k.p.a.). Należy mieć również na względzie, że kompetencje do wydawania decyzji wynikające z przepisów prawa materialnego występują niekoniecznie tylko tam, gdzie przepisy wprost przewidują tę formę rozstrzygnięcia. To z treści konkretnego przepisu oraz okoliczności sprawy wynika, czy załatwienie sprawy stanowi imperatywną i prawo tworzącą konkretyzację danego stosunku administracyjnego.
(...)
Sformułowana w art. 16 k.p.a. zasada dwuinstancyjności oznacza, że każdy akt administracyjny (decyzja lub postanowienie) wydany w pierwszej instancji przez organ administracji publicznej może zostać w ustawowym terminie zaskarżony zgodnie z zasadą dewolutywności do niezależnego od organu pierwszej instancji organu odwoławczego. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną, a obowiązująca Konstytucja RP stanowi w art. 78, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W orzecznictwie podkreśla się, że celem tej zasady jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia. Z samej swojej istoty, zasada dwuinstancyjności wiąże się z dwukrotnym rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, które obejmuje zarówno decyzję administracyjną, jak również postanowienie administracyjne. Istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji zakres rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ pierwszej instancji. Tożsamość ta dotyczy zarówno elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych, a zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy. Wówczas jej rozpoznanie i załatwienie przez organ odwoławczy stanowiłoby rażące naruszenie prawa poprzez ingerencję właśnie w zasadę dwuinstancyjności. Zakres bowiem sprawy rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym nie może być szerszy od zakresu sprawy załatwianej w pierwszej instancji.
Rozpoznając sprawę w toku instancji organ odwoławczy nie jest ograniczony ramami odwołania (żądaniami w nim zawartymi), ani też ustaleniami faktycznymi organu pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu, czy nawet uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, a organ odwoławczy nie jest władny wydać w tym zakresie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Reguła ta podlega jednak wyłączeniu wtedy, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyr. NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, niepubl.). Kompetencjami do przeprowadzenia istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu nie dysponuje organ odwoławczy. Zresztą w orzecznictwie co do zasady przyjmuje się, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dopiero w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r., I SA 2383/02, niepubl.).
Z formalnego punktu widzenia wniesienie środka zaskarżenia możliwe jest jedynie wówczas, gdy wydany akt nie nabierze waloru ostateczności. Decyzja lub postanowienie stają się ostateczne wówczas, gdy upłynie ustawowy termin do wniesienia odwołania (zażalenia) lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższego wynika, że odwołanie przysługuje od aktu administracyjnego konkretyzującego prawa i obowiązki strony, jakim jest decyzja administracyjna lub ewentualnie aktów o charakterze procesowym wydawanych w toku postępowania (postanowień), natomiast nie ma podstaw do składania odwołania lub zażalenia od aktów niebędących decyzjami lub postanowieniami. Dotyczy to w szczególności aktów będących czynnościami materialno – technicznymi materializującymi się w formie pism wydawanych w toku postępowania. Przykładowo zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczane pozostałym stronom postępowania w celu zapewnienia im czynnego udziału w sprawie, stosunkowo często „zaskarżane" jest do organu odwoławczego. Jest to oczywiście niedopuszczalne, a kompetencje organu odwoławczego w stosunku do prowadzonych w pierwszej instancji postępowań niezakończonych wydaniem decyzji są w znacznym stopniu ograniczone i skupiają się - poza kontrolą aktów procesowych (postanowień) - głównie do orzekania w przedmiocie pozostawania przez organ pierwszej instancji w bezczynności (art. 37 k.p.a.). Należy mieć również na względzie, że kompetencje do wydawania decyzji wynikające z przepisów prawa materialnego występują niekoniecznie tylko tam, gdzie przepisy wprost przewidują tę formę rozstrzygnięcia. To z treści konkretnego przepisu oraz okoliczności sprawy wynika, czy załatwienie sprawy stanowi imperatywną i prawo tworzącą konkretyzację danego stosunku administracyjnego.
(...)