Wystąpiliśmy z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Urzędu Gminy. Decyzja dotyczy inwestycji liniowej (70 km gazociągu wysokiego ciśnienia). Urząd Gminy wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie melioracji wodnych do Marszałka Województwa (z uwagi na zapisy art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Urzędnicy Marszałka uzgodnili projekt decyzji wydając postanowienie. Uczynili jednakże stronami w postępowaniu wszystkich właścicieli terenów położonych na trasie gazociągu. Strony w postępowaniu na mocy Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymały prawo wniesienia zażalenia na postanowienie. Jeden z właścicieli terenu skorzystał z tego prawa. W zażaleniu nie odniósł się do kwestii melioracji, lecz do wysokości odszkodowania za ułożenie gazociągu. Marszałek Województwa skierował zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Czy Marszałek Województwa uczynił słusznie stronami postępowania właścicieli terenów, skoro postanowienie dotyczy spraw melioracji, której to właścicielami nie są właściciele terenów?
Właściciele są oczywiście stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z czego wynika, że do Urzędu Gminy i po wydaniu decyzji, będą mogli składać odwołania. Wątpliwości nasze co do postępowania Marszałka Województwa potęguje analiza zapisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności:
• art. 28 "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" (tutaj trudno dostrzec interes prawny właścicieli wynikający ze skrzyżowań gazociągu z melioracją wodną),
• art. 123 § 2 "postępowania dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy (...)" (tutaj nią jest melioracja wodna).


W sytuacji wniesienia zażalenia na postanowienie marszałka województwa o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, marszałek słusznie postąpił kierując zażalenie wraz z aktami do samorządowego kolegium odwoławczego, pomimo że zarzuty zażalenia dotyczyły innych zagadnień niż pozostające w kompetencji marszałka aspekty melioracji wodnych.
W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., a w odniesieniu do spraw z zakresu melioracji wodnych organem uzgadniającym jest marszałek województwa.
Sfera uzgadniania administracyjnych aktów indywidualnych oraz konieczność uzgodnienia treści przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego (projektu decyzji) wynika z tego, iż organ rozstrzygający nie posiada kompetencji do wydania tego rozstrzygnięcia, bez zajęcia stanowiska przez organ właściwy w sprawie uzgodnienia. Organy uzgadniające podejmują zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających.

Pomimo, że z merytorycznego punktu widzenia postępowanie uzgadniające ma charakter służebny względem postępowania głównego, postępowania te są w stosunku do siebie autonomiczne, co zresztą znajduje odzwierciedlenie na płaszczyźnie procesowej. Zarówno w pierwszym jak i drugim etapie organy mają obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, a wynika to w pierwszej kolejności z obowiązujących zasad ogólnych. Postanowienie uzgadniające podlega doręczeniu stronom niezależnie od spoczywającego na organie gminy obowiązku doręczenia decyzji, która kończy postępowanie główne. Procesowa autonomia obydwu postępowań nie może prowadzić jednak do pominięcia kwestii zasadniczej. Akt uzgodnieniowy odbywa się w ramach pewnej większej całości i jako wyraz współdziałania różnych organów administracji publicznej prowadzi do konkretyzacji prawa i obowiązków inwestora w ramach jednego głównego stosunku administracyjnego. Stosunek ten nawiązywany jest w oparciu o wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wniosek rozpatruje organ właściwej gminy i to na nim spoczywają kluczowe dla tego postępowania obowiązki, w tym powinność prawidłowego ustalenia kręgu stron oraz doręczenia im zawiadomień o wszczęciu postępowania oraz dokonania dodatkowych czynności procesowych. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. - "o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie". Ta ostatnia kategoria podmiotów dysponuje szczególnymi uprawnieniami procesowymi. Wszelkie akty administracyjne, na każdym etapie postępowania są im doręczane na piśmie, niezależnie od tego, czy wydawane są w ramach postępowania głównego (np. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy, decyzja kończąca postępowanie), czy też tzw. postępowania wpadkowego (postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji). Ta kategoria stron widnieje w rozdzielniku do decyzji, który kształtowany jest przez organ prowadzący postępowanie główne. Interes prawny tych osób z punktu widzenia art. 28 k.p.a. bezsporny. Jest to interes prawny, który czyni te osoby stronami postępowania od jego rozpoczęcia, aż do zakończenia, oczywiście przy założeniu, że w międzyczasie nie utracą one wspomnianego tytułu do gruntu. Co więcej, interes ten czyni je stronami na każdej płaszczyźnie tego postępowania, także uzgodnieniowego. Wiadomym jest, że uzgodnienia dokonywane w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. prowadzone są w odniesieniu do ściśle określonych sytuacji prawnych i faktycznych danej inwestycji. Uzgodnienie w zakresie melioracji wodnych to jedno z możliwych uzgodnień. Przy rozległych inwestycjach liniowych może się okazać, że jedynie pewien jej obszar uzasadnia dokonanie konkretnego uzgodnienia (np. część terenu inwestycji - jedynie klika działek przylega do drogi publicznej). Nie zmienia to jednak faktu, że uzgadnia się projekt decyzji, a co szczególnie ważne - jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 19 września 2007 r. II OSK 1207/06 - postanowienia uzgadniające podejmowane są w tym samym postępowaniu, co decyzja kończąca sprawę, przy udziale tych samych stron postępowania, na postawie tych samych okoliczności faktycznych i tych samych przepisów prawa.

Owszem, często zdarza się, że zarzuty podnoszone w zażaleniach na postanowienia (art. 106 k.p.a.) nie odnoszą się do merytorycznej treści samego postanowienia, lecz dotyczą elementów decyzji, które mogą być analizowane dopiero na etapie postępowania odwoławczego, niemniej jednak już samo wyrażenie niezadowolenia z wydanego postanowienia zmaterializowane w formie zażalenia, sprawia, że organ uzgadniający drugiej instancji ma obowiązek zażalenie rozpatrzyć, a organ pierwszej instancji po bezskutecznej samokontroli przesłać mu zażalenie w trybie art. 133 w zw. z art. 144 k.p.a. wraz z całością akt. Ponadto organ zażaleniowy i tak obowiązany jest z urzędu rozpatrzyć całą "sprawę wpadkową" i nie jest związany granicami zażalenia. Akurat postanowienie uzgodnieniowe ma walor szczególny - "quasi merytoryczny". Nie dotyczy ono kwestii stricte procesowej jak większość postanowień (art. 123 k.p.a.), nie zmienia to jednak faktu, że nie kreuje ono odrębnego stosunku administracyjnego z własnym kręgiem stron, lecz zapada w ramach jednego głównego postępowania, którego aktem finalnym jest decyzja administracyjna.