Inwestor, jako jedyna strona postępowania po otrzymaniu pozwolenia na budowę chce wystąpić o wcześniejsze uprawomocnienie decyzji - przed upływem 14 dni.
Czy może to zrobić?
Inwestor nie może skutecznie wystąpić o nadanie klauzuli ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę przed upływem 14 dni od dnia jej doręczenia, nawet przy założeniu, że jest jedyną stroną tego postępowania.
Zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. - przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Przepis ten formułuje zasadę niewykonalności decyzji przed upływem terminu do złożenia środka zaskarżenia, która jednak może znaleźć ograniczenie w ściśle określonych przez prawo okolicznościach. I tak, w myśl art. 130 § 4 k.p.a. - decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Należy jednak zauważyć, że powyższe wyłączenie zasady niewykonywania decyzji nieostatecznej, odnosi się do wykonywania decyzji pozytywnych, które zaspokajają żądanie stron postępowania administracyjnego. Gdy w sprawie występuje tylko jedna strona postępowania, a decyzja realizuje w pełni jej żądanie, dyspozycja powyższego przepisu może co do zasady znaleźć zastosowanie. Z kolei w przypadku wielości stron dobrowolne wykonanie decyzji nieostatecznej uzależnione jest od zaistnienia warunku zgodności decyzji z żądaniem wszystkich stron. Wymagałoby to tożsamości interesów reprezentowanych przez strony postępowania. Generalnie prawo do wykonania decyzji nieostatecznej podlega wyłączeniu, gdy decyzja rozstrzyga sporne interesy stron. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę z racji swojej istoty rozstrzyga właśnie sporne interesy inwestora oraz podmiotów dysponujących tytułem do nieruchomości sąsiednich, którym przepisy szczególne przyznają przymiot strony postępowania, chyba że pozwolenie na budowę został wydane w stosunku do jedynej strony tego postępowania. Nawiązując jednak konkretnie do decyzji o pozwoleniu na budowę należy mieć na uwadze istotną okoliczność wynikającą z regulacji szczególnej. Otóż, w świetle art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - dalej pr. bud. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, pr. bud. czyli wyjątków obejmujących zupełny brak reglamentacji Prawa budowlanego albo nakładających obowiązek zgłoszenia budowy lub robót budowlanych organowi administracji architektoniczno – budowlanej. A zatem unormowania Prawa budowlanego wiążą możliwość prowadzenia robót budowlanych z ostatecznością decyzji organu administracji publicznej. Powyższe rozważania na temat wykonalności nieostatecznego pozwolenia na budowę, mogłoby co do zasady dotyczyć sytuacji, gdy inwestor jest jedyną stroną tego postępowania, jednak treść art. 28 pr. bud. w zasadzie wyklucza prawidłowość zastosowania w tym zakresie dyspozycji art. 130 § 4 k.p.a. Ponadto w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo, tj. art. 28 pr. bud. i stanowi obejście prawa. Co więcej art. 130 § 4 k.p.a. – jest przepisem prawa procesowego, podczas gdy art. 28 pr. bud. stanowi przepis prawa materialnego. Skoro jednak przepisy prawa procesowego służą realizacji norm prawa materialnego, należy opowiedzieć się za prymatem w tym zakresie normy którą statuuje art. 28 pr. bud. Na zakończenie należy zauważyć, że ewentualnie nadana klauzula natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), a także możliwość zastosowania art. 130 § 4 k.p.a. nie powodują, że decyzja nieostateczna o pozwoleniu na budowę nabierze takiego waloru. Decyzja taka stanie się co najwyżej wykonalna, zanim uzyska status ostateczności. W tym zatem kontekście należy upatrywać uzasadnienia dla tezy, że pozwolenie na budowę jako akt administracyjny uprawniający do rozpoczęcia robót budowlanych wykazuje daleko idącą specyfiką, którą statuuje art. 28 ust. 1 pr. bud. i nie należy wobec niego stosować norm proceduralnych sprzecznych z samą istotą tego aktu. Ponadto podkreślenia wymaga, że pojęcie prawomocności decyzji należy do kategorii sądowo – administracyjnych. Prawomocną jest bowiem decyzja, w stosunku do której sąd oddalił skargę, albo upłynął termin do jej wniesienia albo gdy przepisy w ogóle takiej możliwości nie przewidują (decyzja stała się ostateczna na etapie postępowania przed organem I instancji z uwagi na niezłożenie odwołania). Organ administracji publicznej, którego decyzja nie została zaskarżona do organu odwoławczego nadaje jej bowiem klauzulę ostateczności, z tym że może to uczynić dopiero, gdy upłynie termin ustawowy od dnia jej doręczenia. Z kolei rozpoczęcie robót na mocy art. 130 § 4 k.p.a. byłoby sprzeczne ze szczególną normą prawa materialnego (art. 28 ust. 1 pr. bud.).
Tomasz Gawroński
Czy może to zrobić?
Inwestor nie może skutecznie wystąpić o nadanie klauzuli ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę przed upływem 14 dni od dnia jej doręczenia, nawet przy założeniu, że jest jedyną stroną tego postępowania.
Zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. - przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Przepis ten formułuje zasadę niewykonalności decyzji przed upływem terminu do złożenia środka zaskarżenia, która jednak może znaleźć ograniczenie w ściśle określonych przez prawo okolicznościach. I tak, w myśl art. 130 § 4 k.p.a. - decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Należy jednak zauważyć, że powyższe wyłączenie zasady niewykonywania decyzji nieostatecznej, odnosi się do wykonywania decyzji pozytywnych, które zaspokajają żądanie stron postępowania administracyjnego. Gdy w sprawie występuje tylko jedna strona postępowania, a decyzja realizuje w pełni jej żądanie, dyspozycja powyższego przepisu może co do zasady znaleźć zastosowanie. Z kolei w przypadku wielości stron dobrowolne wykonanie decyzji nieostatecznej uzależnione jest od zaistnienia warunku zgodności decyzji z żądaniem wszystkich stron. Wymagałoby to tożsamości interesów reprezentowanych przez strony postępowania. Generalnie prawo do wykonania decyzji nieostatecznej podlega wyłączeniu, gdy decyzja rozstrzyga sporne interesy stron. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę z racji swojej istoty rozstrzyga właśnie sporne interesy inwestora oraz podmiotów dysponujących tytułem do nieruchomości sąsiednich, którym przepisy szczególne przyznają przymiot strony postępowania, chyba że pozwolenie na budowę został wydane w stosunku do jedynej strony tego postępowania. Nawiązując jednak konkretnie do decyzji o pozwoleniu na budowę należy mieć na uwadze istotną okoliczność wynikającą z regulacji szczególnej. Otóż, w świetle art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - dalej pr. bud. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, pr. bud. czyli wyjątków obejmujących zupełny brak reglamentacji Prawa budowlanego albo nakładających obowiązek zgłoszenia budowy lub robót budowlanych organowi administracji architektoniczno – budowlanej. A zatem unormowania Prawa budowlanego wiążą możliwość prowadzenia robót budowlanych z ostatecznością decyzji organu administracji publicznej. Powyższe rozważania na temat wykonalności nieostatecznego pozwolenia na budowę, mogłoby co do zasady dotyczyć sytuacji, gdy inwestor jest jedyną stroną tego postępowania, jednak treść art. 28 pr. bud. w zasadzie wyklucza prawidłowość zastosowania w tym zakresie dyspozycji art. 130 § 4 k.p.a. Ponadto w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo, tj. art. 28 pr. bud. i stanowi obejście prawa. Co więcej art. 130 § 4 k.p.a. – jest przepisem prawa procesowego, podczas gdy art. 28 pr. bud. stanowi przepis prawa materialnego. Skoro jednak przepisy prawa procesowego służą realizacji norm prawa materialnego, należy opowiedzieć się za prymatem w tym zakresie normy którą statuuje art. 28 pr. bud. Na zakończenie należy zauważyć, że ewentualnie nadana klauzula natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), a także możliwość zastosowania art. 130 § 4 k.p.a. nie powodują, że decyzja nieostateczna o pozwoleniu na budowę nabierze takiego waloru. Decyzja taka stanie się co najwyżej wykonalna, zanim uzyska status ostateczności. W tym zatem kontekście należy upatrywać uzasadnienia dla tezy, że pozwolenie na budowę jako akt administracyjny uprawniający do rozpoczęcia robót budowlanych wykazuje daleko idącą specyfiką, którą statuuje art. 28 ust. 1 pr. bud. i nie należy wobec niego stosować norm proceduralnych sprzecznych z samą istotą tego aktu. Ponadto podkreślenia wymaga, że pojęcie prawomocności decyzji należy do kategorii sądowo – administracyjnych. Prawomocną jest bowiem decyzja, w stosunku do której sąd oddalił skargę, albo upłynął termin do jej wniesienia albo gdy przepisy w ogóle takiej możliwości nie przewidują (decyzja stała się ostateczna na etapie postępowania przed organem I instancji z uwagi na niezłożenie odwołania). Organ administracji publicznej, którego decyzja nie została zaskarżona do organu odwoławczego nadaje jej bowiem klauzulę ostateczności, z tym że może to uczynić dopiero, gdy upłynie termin ustawowy od dnia jej doręczenia. Z kolei rozpoczęcie robót na mocy art. 130 § 4 k.p.a. byłoby sprzeczne ze szczególną normą prawa materialnego (art. 28 ust. 1 pr. bud.).
Tomasz Gawroński