(2017/C 261/02)(Dz.U.UE C z dnia 9 sierpnia 2017 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 9 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 16 listopada 2016 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 9-10 marca 2017 r. W dniu 16 listopada 2016 r. na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 Komisja przyjęła sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wskazała Bułgarię jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji.
(2) Sprawozdanie krajowe na 2017 r. dotyczące Bułgarii zostało opublikowane w dniu 22 lutego 2017 r. Zawiera ono ocenę postępów Bułgarii w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 12 lipca 2016 r., działań następczych podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Bułgarii w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020". Sprawozdanie to objęło również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, której wyniki opublikowano także w dniu 22 lutego 2017 r. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Bułgarii występują nadmierne zakłócenia równowagi makroekonomicznej. W szczególności w Bułgarii utrzymują się zakłócenia równowagi makroekonomicznej dotyczące nierozwiązanych problemów w sektorze finansowym i wysokiego zadłużenia przedsiębiorstw, którym towarzyszy wysoki wskaźnik bezrobocia długotrwałego.
(3) Bułgaria przedłożyła krajowy program reform na 2017 r. i program konwergencji na 2017 r. w dniu 17 maja 2017 r., a więc po terminie.
(4) Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI) na lata 2014-2020. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 3 Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła dalsze szczegółowe informacje dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność EFSI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(5) Bułgaria jest obecnie objęta funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie konwergencji na 2017 r. rząd, wychodząc od równowagi budżetowej w 2016 r., planuje na 2017 r. deficyt nominalny na poziomie 0,6 % PKB. Przewiduje się, że deficyt ten nieznacznie zmaleje do 0,5 % PKB w 2018 r., a następnie przejdzie w niewielką nadwyżkę. W okresie objętym programem planowane jest osiągnięcie, z marginesem, średniookresowego celu budżetowego, tj. deficytu strukturalnego na poziomie 1 % PKB. W programie konwergencji na 2017 r. zakłada się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB stopniowo zmaleje z 29,5 % PKB w 2016 r. do 23,8 % PKB w 2020 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest wiarygodny.
(6) W dniu 12 lipca 2016 r. Rada zaleciła Bułgarii dokonanie w 2017 r. rocznej korekty fiskalnej na poziomie 0,5 % PKB, prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Z danych dotyczących wyników budżetu wynika, że Bułgaria już przekroczyła swój średniookresowy cel budżetowy w 2016 r. Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2017 r. przewiduje się, że saldo strukturalne pogorszy się i z nadwyżki wynoszącej 0,1 % PKB w 2016 r. powróci do deficytu na poziomie 0,4 % PKB w 2017 r. oraz 0,3 % PKB w 2018 r., przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki. Prognoza wskazuje, że pomimo tego pogorszenia saldo strukturalne pozostanie na poziomie powyżej średniookresowego celu budżetowego w obu latach. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że - zgodnie z przewidywaniami - Bułgaria spełni warunki paktu stabilności i wzrostu w 2017 i 2018 r.
(7) Trwają starania o usprawnienie poboru podatków. Pomimo poprawy sytuacji przestrzeganie przepisów prawa podatkowego nadal stanowi wyzwanie. W bułgarskiej gospodarce wciąż dużą rolę odgrywają szara strefa i praca nierejestrowana. Obciążenie administracyjne związane z podatkami zostało zredukowane, ale nadal jest znaczące. Środki mające ograniczyć biurokrację jak dotąd przyniosły niewielkie efekty i nic nie wskazuje na większą poprawę w zakresie dobrowolnego przestrzegania przepisów prawa podatkowego. W tej sytuacji egzekwowanie przepisów wydaje się mieć kluczowe znaczenie nie tylko dla wdrożenia kontroli, ale również dla wzmocnienia działań zapobiegających nieprzestrzeganiu przepisów prawa podatkowego. Plan działania, dołączony do jednolitej krajowej strategii na rzecz usprawnienia poboru podatków w latach 2015-2017, mający na celu przeciwdziałanie szarej strefie i ograniczenie kosztów przestrzegania przepisów, wydaje się przydatnym narzędziem, zwłaszcza do oceny i poprawy koordynacji i wydajności organów administracyjnych działających w dziedzinie podatków. Analiza ex post skutków poszczególnych środków mogłaby się przyczynić do właściwej oceny, planowania i ukierunkowania przyszłych środków służących przestrzeganiu przepisów prawa podatkowego. Środki te zostaną włączone do kompleksowej jednolitej strategii krajowej, która zastąpi obecną strategię, wygasającą z końcem 2017 r.
(8) Władze bułgarskie, konsultując się i współpracując z właściwymi organami europejskimi, przeprowadziły ocenę jakości aktywów oraz testy warunków skrajnych w sektorach bankowym i ubezpieczeniowym, a także ocenę aktywów prywatnych funduszy emerytalnych. Choć wyniki potwierdziły ogólnie dobrą kondycję tych sektorów, stwierdzono pewne słabości, w tym w niektórych instytucjach finansowych o znaczeniu systemowym. Jako że nie wdrożono jeszcze w pełni działań następczych związanych z tymi ocenami, źródło tych słabości nadal się utrzymuje. Ponadto we wspomnianych trzech ocenach nie uwzględniono w pełni niektórych zagadnień, w tym wyceny niepłynnych instrumentów finansowych i aktywów oraz ekspozycji wobec podmiotów powiązanych. Organy nadzoru mogłyby przyjąć bardziej ostrożnościowe podejście do tych kwestii. Do nierozwiązanych problemów w sektorze ubezpieczeniowym należą również: sposób traktowania pewnych umów reasekuracji, niektóre wierzytelności ubezpieczeniowe oraz nadzór na poziomie grup.
(9) Aby przeciwdziałać możliwości ponownego pojawienia się podobnych zakłóceń równowagi w przyszłości, należy sfinalizować środki służące usprawnieniu nadzoru bankowego i podjąć dalsze działania w celu poprawy nadzoru sektora pozabankowego. Dużym wyzwaniem dla władz pozostają problemy związane z aktywami, których wartość jest trudna do ustalenia, oraz z nieuczciwymi praktykami bankowymi, takimi jak udzielanie kredytów podmiotom powiązanym i zależnym. Narodowy Bank Bułgarii ogłosił plan reformy i rozwoju nadzoru bankowego, oparty również na ustaleniach Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Plan ten jest obecnie realizowany, ale może wymagać zmian w świetle ustaleń programu oceny sektora finansowego. Niedociągnięcia w zakresie nadzoru stwierdzone w wyniku ocen sektorów ubezpieczeniowego i funduszy emerytalnych zwracają uwagę na potrzebę opracowania i wdrożenia przez Komisję Nadzoru Finansowego kompleksowego planu mającego na celu wzmocnienie nadzoru przez usprawnienie jego zarządzania wewnętrznego i funkcjonowania. Aby zapewnić pełną wiarygodność, taki plan należy oprzeć na międzynarodowych najlepszych praktykach w tej dziedzinie oraz przygotować i realizować go w ścisłej współpracy z odpowiednimi organami europejskimi, przy uwzględnieniu w razie potrzeby uwag ze strony dostawców usług będących osobami trzecimi.
(10) Poziom zadłużenia przedsiębiorstw wciąż jest wysoki (znacznie wyższy od poziomu notowanego w państwach o porównywalnych gospodarkach), co jest obciążeniem dla bilansów przedsiębiorstw i potencjalnie w perspektywie średnioterminowej ogranicza inwestycje oraz zapotrzebowanie na kredyty. Aby zmniejszyć nadal wysoki poziom kredytów zagrożonych zaciągniętych przez przedsiębiorstwa, bułgarskie władze powinny ułatwić bankom proces odzyskiwania należności, korzystając z kompleksowego zestawu narzędzi. Dla przykładu przyspieszenie reformy ram prawnych niewypłacalności usprawniłoby regulacje dotyczące postępowania z wierzytelnościami nieściągalnymi oraz zapewniłoby możliwości restrukturyzacji pozasądowej. Wspomniany zestaw narzędzi, który uzupełniałby ramy prawne dotyczące niewypłacalności, mógłby zawierać wytyczne nadzorcze dla banków o szczególnie wysokich poziomach kredytów zagrożonych. Mógłby również obejmować działania mające na celu zwiększenie przejrzystości danych dotyczących jakości aktywów, by pomóc pogłębić rynek wtórny dla kredytów zagrożonych.
(11) Ostatnie zmiany na rynku pracy były pozytywne, ale nadal utrzymują się problemy strukturalne. Siła robocza kurczy się z powodu starzenia się społeczeństwa i emigracji. Podczas gdy gospodarka poddawana jest zmianom strukturalnym, niezbędne jest sięgnięcie po niewykorzystany potencjał siły roboczej. Obecnie rynek pracy charakteryzuje się wysokim udziałem bezrobocia długotrwałego w bezrobociu ogólnym i wysokim odsetkiem braku aktywności zawodowej, ograniczonym włączaniem młodych ludzi do rynku pracy, a także niedoborem wykwalifikowanej siły roboczej i niedopasowaniem umiejętności do potrzeb rynku pracy. W 2015 r. stopa bezrobocia spadła poniżej średniej w Unii, ale wskaźnik bezrobocia długotrwałego, odsetek młodzieży niekształcącej się, niepracującej ani nieszkolącej się oraz niski wskaźnik zatrudnienia osób o niskich umiejętnościach wciąż stanowią duże wyzwanie. W obliczu tych wyzwań aktywna polityka rynku pracy jest w niewystarczającym stopniu ukierunkowana na grupy defaworyzowane i ich potrzeby, co zmniejsza ich zdolność do zatrudnienia. Ponadto niedostateczna integracja usług pośrednictwa pracy i usług społecznych dla osób korzystających ze świadczeń społecznych może ograniczać uczestnictwo tych osób w rynku pracy.
(12) Poprawa wyników nauczania i zapewnienie w większym stopniu dobrej jakości powszechnej edukacji sprzyjającej włączeniu społecznemu wciąż stanowią wyzwanie, co niesie za sobą potencjalne skutki w postaci ubóstwa. Choć ryzyko ubóstwa lub wykluczenia społecznego dzieci nieco się zmniejszyło, nadal należy do najwyższych w Unii i jest silnie związane z poziomem wykształcenia rodziców. Wyniki w zakresie umiejętności podstawowych, mierzone w ramach Programu międzynarodowej oceny umiejętności uczniów (PISA) w 2015 r., wskazują, że odsetek dzieci osiągających słabe wyniki w czytaniu, matematyce i naukach ścisłych jest jednym z najwyższych w Unii. Na opracowanie czeka planowana metodologia mająca usprawnić finansowanie szkół. Jej celem jest przyczynienie się do bardziej wyrównanych wyników nauczania przez udzielenie dodatkowego wsparcia szkołom osiągającym słabe wyniki. Dzieci z rodzin o niższym statusie społecznoekonomicznym, w szczególności z rodzin romskich, nie mają w praktyce takich samych możliwości edukacji co inne dzieci, nawet we wczesnym dzieciństwie. Realizowana jest reforma kształcenia i szkolenia zawodowego, ale jej jakość i współpraca ze światem biznesu i partnerami społecznymi są niewystarczające. Trwają prace nad stworzeniem dualnego systemu kształcenia. Wprowadzone w szkolnictwie wyższym finansowanie uzależnione od wyników ma na celu poprawę jakości kształcenia i jego przydatności na rynku pracy.
(13) Najważniejszymi wyzwaniami dla ochrony zdrowia pozostają: ograniczona dostępność, niski poziom finansowania, emigracja specjalistów oraz słabe wyniki zdrowotne. Niski poziom objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, w tym niski poziom refundacji świadczeń ambulatoryjnej opieki zdrowotnej ze środków publicznych oraz wysoki poziom płatności pokrywanych przez samych pacjentów, utrudniają niektórym osobom dostęp do opieki zdrowotnej. Ostatnie środki, takie jak selektywne kontraktowanie świadczeń szpitalnych w oparciu o krajową mapę zdrowotną, mogą poprawić dostęp do opieki zdrowotnej i zapewnić większą równość, pod warunkiem że zostaną w pełni wdrożone.
(14) Poziom płacy minimalnej w Bułgarii wciąż jest najniższy w UE, jednak wzrósł znacząco od 2011 r. W zakresie ustanowienia obiektywnego mechanizmu ustalania płacy minimalnej osiągnięto niewielkie postępy, mimo że pracodawcy i związki zawodowe uzgodnili jego kryteria. Brak przejrzystego mechanizmu, który uwzględniałby kryteria ekonomiczne i społeczne, warunki na rynku pracy oraz instytucjonalny aspekt ich stosowania, może utrudnić osiągnięcie odpowiedniej równowagi między celami polegającymi na wspieraniu zatrudnienia i konkurencyjności oraz na ochronie dochodu z pracy. Pomimo pewnych napięć, do których doszło pomiędzy partnerami społecznymi podczas nieudanych negocjacji w sprawie minimalnych progów zabezpieczenia społecznego na 2017 r., dialog społeczny w kraju jest kontynuowany.
(15) Wysoki odsetek osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym wciąż stanowi duży problem gospodarczy i społeczny. Bułgaria w dalszym ciągu jest najuboższym państwem członkowskim Unii, przy czym ubóstwo dotyka w niewspółmiernie wysokim stopniu grupy defaworyzowane, takie jak Romowie, dzieci, osoby w starszym wieku oraz mieszkańcy obszarów wiejskich. Po kilku latach stałej poprawy znacznie pogorszył się wskaźnik zagrożenia ubóstwem osób starszych. Szczególnie zagrożone ubóstwem lub wykluczeniem społecznym są starsze kobiety, ze względu na zwykle krótszy okres składek emerytalnych. Jeżeli chodzi o ubóstwo względne, to sytuacja dzieci się poprawiła, jednak poziom ubóstwa w tej grupie nadal jest bardzo wysoki. Dezinstytucjonalizacja pieczy zastępczej nad dziećmi jest kontynuowana wraz z przyjęciem nowego planu działania. Proces ten opóźnia się jednak w przypadku opieki nad osobami dorosłymi i niepełnosprawnymi. Nierówność dochodów stanowi znaczący i coraz większy problem. Stosunek dochodów najbogatszych 20 % gospodarstw domowych do dochodów najuboższych 20 % gospodarstw domowych wzrósł z 6,1 w 2012 r. do 7,1 w 2015 r. i należy do najwyższych w Unii. W Bułgarii różnica w poziomie nierówności dochodów przed opodatkowaniem i transferami socjalnymi oraz po uwzględnieniu podatków i transferów socjalnych należy do najniższych w Unii. System zabezpieczenia społecznego, w tym system powszechnego dochodu minimalnego, nie zapewnia odpowiedniego poziomu wsparcia. Odsetek osób objętych świadczeniami społecznymi jest wciąż niski z uwagi na bardzo restrykcyjne kryteria uprawniające do tych świadczeń. Poziom minimalnego dochodu jest nadal niski i nie był aktualizowany od 2009 r., brakuje ponadto przejrzystego mechanizmu jego indeksacji.
(16) Wprowadzono środki mające usprawnić system udzielania zamówień publicznych, ale ich konkretna wartość dodana nie jest jeszcze znana. Należy zapewnić odpowiednie i skuteczne wdrożenie nowego systemu kontroli ex ante opartego na analizie ryzyka. Bardzo ważne jest wprowadzenie w życie zaleceń wydanych w wyniku przeglądu systemu odwołań, ponieważ skuteczne środki odwoławcze mają kluczowe znaczenie dla realizacji ważnych projektów. Po przeprowadzeniu oceny zdolności administracyjnych agencji ds. zamówień publicznych należałoby je dostosować tak, aby odzwierciedlały funkcje tej agencji. Ponadto zwiększyć należy zdolności administracyjne instytucji zamawiających, między innymi wykorzystując wsparcie metodologiczne, jakiego udziela agencja ds. zamówień publicznych, oraz scentralizowane lub pomocnicze działania w zakresie zamówień prowadzone przez centralne jednostki zamawiające pracujące dla władz centralnych, gmin i sektora ochrony zdrowia. Prace nad wprowadzeniem elektronicznych zamówień publicznych, mające na celu zwiększenie przejrzystości zamówień publicznych, nie zostały jeszcze zakończone. Zachowanie bezstronności publicznych procedur przetargowych oraz zapobieganie potencjalnym konfliktom interesów nadal stanowi poważny problem. Pomimo ostatnich reform mających na celu unowocześnienie administracji publicznej skuteczność i wydajność instytucji publicznych jest w dalszym ciągu ograniczona. W 2016 r. dokonano szeregu zmian prawnych, których celem jest wprowadzenie odpowiednich ram prawnych, jednak egzekwowanie i stosowanie ich w efektywny i systematyczny sposób nastręcza trudności.
(17) W 2016 r. Bułgaria przyjęła istotne reformy, aby wzmocnić niezależność i jakość swojego systemu sądowego, które stale budziły zastrzeżenia. Na ocenę wpływu tych reform jest jednak za wcześnie, ponieważ zostały one dopiero niedawno przyjęte. W szeregu obszarów potrzebne są dalsze działania. Także korupcja jest w Bułgarii w dalszym ciągu poważnym problemem, który hamuje inwestycje, zarówno na poziomie krajowym, jak i lokalnym. W 2015 r. władze przedstawiły ambitną strategię walki z korupcją, ale jej wdrożenie nadal znajduje się na wczesnym etapie. Politykę antykorupcyjną Bułgarii utrudniają słabe i rozproszone instytucje, słabe wyniki w prowadzeniu postępowań w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu oraz malejące poparcie parlamentarne dla reform. W ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji 4 Bułgaria otrzymuje zalecenia dotyczące reformy systemu sądowego oraz walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. W zaleceniach dla Bułgarii nie uwzględniono więc tych obszarów.
(18) W ramach europejskiego semestru 2017 Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Bułgarii, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2017 r. Komisja oceniła również działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Bułgarii w poprzednich latach.
(19) W świetle powyższej oceny Rada jest zdania, że - zgodnie z przewidywaniami - Bułgaria spełni warunki paktu stabilności i wzrostu.
(20) W świetle przeprowadzonej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji oraz powyższej oceny zalecenia Rady wydane na podstawie art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 są uwzględnione w zaleceniach 2 i 3 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA Bułgarii podjęcie w latach 2017 i 2018 działań mających na celu:
Sporządzono w Brukseli dnia 11 lipca 2017 r.
|
W imieniu Rady |
|
T. TÕNISTE |
|
Przewodniczący |
