W Polsce przez lata mieliśmy do czynienia z rozproszeniem działań związanych zarówno ze zdrowiem publicznym, jak i z samą promocją zdrowia - część z nich była koordynowana na poziomie jednostek samorządu terytorialnego, a część na poziomie centralnym. Taki stan rzeczy wymagał usystematyzowania, dlatego powstała ustawa z 11 września 2015 roku o zdrowiu publicznym - dalej u.o.z.p - która była tworzona przez lata, a jej bardzo istotnym elementem jest Narodowy Program Zdrowia (NPZ) 1 .
Na podstawie przepisów ustawy o zdrowiu publicznym Rada Ministrów została zobowiązana do wydania stosownego rozporządzenia zawierającego NPZ do 1 stycznia 2016 roku. Należy zaznaczyć, że pomysł stworzenia NPZ nie jest nowy, ponieważ poprzedni program opracowany został na lata 2007-2015, jednakże, ze względu na brak finansowania nie był w praktyce realizowany 3 .
2.Ustawa o zdrowiu publicznym
Ustawa o zdrowiu publicznym, powszechnie nazywana jest „Konstytucją zdrowia” wyznacza ona kierunki działania w zakresie poprawy stanu zdrowia polskiego społeczeństwa 4 .
Zadania z zakresu zdrowia publicznego określone przepisami ustawy obejmują bardzo szeroki wachlarz działań: monitorowanie i ocenę stanu zdrowia społeczeństwa, zagrożeń zdrowia oraz jakości życia związanej ze zdrowiem społeczeństwa, edukację zdrowotną dostosowaną do potrzeb różnych grup społeczeństwa, w szczególności dzieci, młodzieży i osób starszych, promocję zdrowia, profilaktykę chorób, działania w celu rozpoznawania, eliminowania lub ograniczania zagrożeń i szkód dla zdrowia fizycznego i psychicznego w środowisku zamieszkania, nauki, pracy i rekreacji, analizę adekwatności i efektywności udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w odniesieniu do rozpoznanych potrzeb zdrowotnych społeczeństwa, inicjowanie i prowadzenie badań naukowych oraz współpracy międzynarodowej w zakresie zdrowia publicznego, rozwój kadr uczestniczących w realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, ograniczanie nierówności w zdrowiu wynikających z uwarunkowań społeczno-ekonomicznych, działania w obszarze aktywności fizycznej -art. 2 u.o.z.p.
Zadania wynikające z ustawy o zdrowiu publicznym koordynuje minister zdrowia, do kompetencji którego należy między innymi przygotowanie projektu Narodowego Programu Zdrowia (NPZ) - art. 4 u.o.z.p. NPZ jest dokumentem ustanawianym w celu realizacji polityki zdrowia publicznego i opiera się na współdziałaniu różnych organów administracji rządowej, jednostek samorządu terytorialnego oraz organizacji pozarządowych.
3.Narodowy Program Zdrowia na lata 2016-2020
Rada Ministrów określiła, w drodze rozporządzenia z 4 sierpnia 2016 roku w sprawie Narodowego Programu Zdrowia na lata 2016-2020 - dalej r.n.p.z., Narodowy Program Zdrowia, którego przepisy zaczęły obowiązywać 17 września 2016 roku, z wyjątkiem części VI załącznika do rozporządzenia dotyczącej Programu zwalczania następstw zdrowotnych używania wyrobów tytoniowych i wyrobów powiązanych, którego przepisy wejdą w życie 1 stycznia 2018 roku.
Prawie roczne opóźnienie odnośnie wdrożenia Narodowego Programu Zdrowia (NPZ) na lata 2016-2020 jest związane z zamrożeniem na kolejne miesiące puli 140 mln zł, które od stycznia 2016 roku mogłyby być już wykorzystywane na rzecz pacjentów 5 w ramach finansowania zadań powierzanych realizatorom w ramach celów operacyjnych NPZ i zadań koordynacyjnych.
Cel strategiczny NPZ ukierunkowany jest na wydłużenie życia w zdrowiu ludności Rzeczypospolitej Polskiej i poprawę jakości życia związanej ze zdrowiem oraz ograniczanie społecznych nierówności w zdrowiu (art. 9 u.o.z.p.) i brzmi identycznie, jak powyżej, czyli tak, jak został określony w ustawie o zdrowiu publicznym. Porównując cel główny zdefiniowany w poprzednim NPZ na lata 2007-2015 do obecnego celu strategicznego dodano wydłużenie lat życia w zdrowiu (HLY - Healthy Life Years). Jest to istotny problem, w szczególności w kontekście niepokojących trendów wynikających z analizy współczynnika lat przeżytych w zdrowiu (HLY), który jest jednym z podstawowych europejskich wskaźników strukturalnych, obrazujących zdrowie w kontekście rozwoju danego kraju i jego dobrobytu6 .
W obecnym NPZ nowością jest konieczność utworzenia Komitetu Sterującego Narodowym Programem Zdrowia, do zadań którego należy bieżąca koordynacja działań i rozwiązywanie problemów związanych z realizacją NPZ. Komitet składa się z przedstawicieli ministrów wskazanych w NPZ jako podmioty odpowiedzialne za realizację zadań w nim określonych, w randze sekretarza lub podsekretarza stanu, oraz z Ministra Zdrowia będącego przewodniczącym Komitetu. Członkowie Komitetu odpowiadają za wdrażanie zadań NPZ w zakresie właściwym dla reprezentowanego ministra. Koszty funkcjonowania Komitetu są pokrywane z budżetu państwa z części pozostającej w dyspozycji ministra właściwego do spraw zdrowia. Natomiast szczegółowy tryb pracy Komitetu określa regulamin pracy Komitetu uchwalony przez Komitet (art. 10 u.o.z.p.).
Natomiast cele operacyjne służące realizacji celu strategicznego ukierunkowane są na zmniejszenie narażenia społeczeństwa na największe zagrożenia zdrowia, które zdefiniowano w NPZ na lata 2016-2020 w formie sześciu punktów w sposób następujący z maksymalnymi kwotami finansowania i sposobem ich finansowania - załącznik do r.n.p.z.:
Poprawa sposobu żywienia, stanu odżywienia oraz aktywności fizycznej społeczeństwa - nie więcej niż 37 mln zł - ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej, Funduszu Zajęć Sportowych dla Uczniów oraz budżetu państwa,
Profilaktyka i rozwiązywanie problemów związanych z używaniem substancji psychoaktywnych, uzależnieniami behawioralnymi i innymi zachowaniami ryzykownymi – nie więcej niż 32 mln zł - ze środków Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych oraz budżetu państwa,
Profilaktyka problemów zdrowia psychicznego i poprawę dobrostanu psychicznego społeczeństwa – nie więcej niż 27 mln zł - ze środków Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych oraz budżetu państwa,
Ograniczenie ryzyka zdrowotnego wynikającego z zagrożeń fizycznych, chemicznych i biologicznych w środowisku zewnętrznym, miejscu pracy, zamieszkania, rekreacji oraz nauki – nie więcej niż 17 mln zł - ze środków budżetu państwa,
Promocja zdrowego i aktywnego starzenia się - nie więcej niż 12 mln zł – ze środków budżetu państwa,
Poprawa zdrowia prokreacyjnego - nie więcej niż 15 mln zł - ze środków budżetu państwa.
Wobec powyższego wysokość finansowania zadań powierzanych realizatorom w ramach celów operacyjnych NPZ i zadań koordynacyjnych w latach 2016-2020, z wyłączeniem środków przeznaczanych w ramach limitów wydatków własnych, wynosi rocznie nie więcej niż 140 mln zł.
Ponadto zgodnie z ustawą, co najmniej 10 procent środków na realizację celów operacyjnych NPZ docelowo ma być przeznaczonych na 7 :
monitorowanie i ocenę stanu zdrowia społeczeństwa i związanej z nim jakości życia,
identyfikację i analizę rozpowszechnienia czynników zagrażających zdrowiu społeczeństwa,
identyfikację przyczyn nierówności w zdrowiu wynikających z uwarunkowań społeczno-ekonomicznych,
inicjowanie i prowadzenie badań naukowych:
zmierzających do oceny związku między potencjalnymi czynnikami szkodliwymi dla zdrowia lub innymi czynnikami ryzyka a stanem zdrowia ludności,
dotyczących oceny skuteczności i efektywności działań z zakresu zdrowia publicznego, obejmujących testowanie skuteczności zadań z zakresu zdrowia publicznego polegających na promocji zdrowia lub profilaktyce chorób innych niż określone w NPZ.
Działania w tym zakresie są niezwykle istotne w Polsce ze względu na wysoki odsetek osób z nadwagą i otyłością. Działania i strategie wymienione w NPZ docelowo mają poprawić świadomość społeczeństwa na temat istotności właściwie zbilansowanej diety oraz korzyści z podejmowania regularnej aktywności fizycznej w profilaktyce chorób cywilizacyjnych. Ponadto zamiana złych nawyków żywieniowych na dobre nawyki żywieniowe oraz zachęcenie do podejmowania aktywności fizycznej wymagają podjęcia całościowych działań.
W ramach tego działania zaplanowano między innymi: działania informacyjno-edukacyjne, które mają na celu promowanie zdrowego stylu życia w różnych grupach społecznych, powołanie ogólnopolskiego centrum edukacji żywieniowej i zdrowego stylu życia, zapewnianie dostępności do obiektów sportowych i zajęć polegających na krzewieniu aktywności fizycznej, ale również udzielanie wsparcia rodzinom z problemem otyłości poprzez tworzenie zespołów terapeutycznych, wsparcie dietetyczne, psychologiczne i medyczne 8 .
Wśród zadań przyczyniających się do realizacji tego celu operacyjnego wymieniane są między innymi działania promujące właściwe nawyki żywieniowe i aktywność fizyczną, promowanie kultury fizycznej, rozwój kompetencji osób uczestniczących w zadaniach na rzecz ograniczania występowania nadwagi i otyłości, prowadzenie działań na rzecz zachowania właściwej masy ciała oraz działania pilotażowe i wsparcie podmiotów uczestniczących w realizacji zadań z zakresu profilaktyki nadwagi i otyłości - załącznik do r.n.p.z.
7.Profilaktyka i rozwiązywanie problemów związanych z używaniem substancji psychoaktywnych, uzależnieniami behawioralnymi i innymi zachowaniami ryzykownymi
Program składa się z czterech części konsolidujących strategie przeciwdziałania poszczególnym rodzajom uzależnień, obejmując przeciwdziałanie narkomanii, profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych, zwalczanie następstw zdrowotnych używania wyrobów tytoniowych oraz przeciwdziałanie uzależnieniom behawioralnym.
W ramach tego programu zaplanowano między innymi: działania zarówno profilaktyczne, jak i edukacyjne, polepszenie dostępności do leczenia osób uzależnionych, poszerzanie i udoskonalanie oferty leczenia uzależnień, badania naukowe oraz monitorowanie sytuacji epidemiologicznej związanej z uzależnieniami 9 .
W ramach zadań zaproponowano szereg programów: Krajowy Program Przeciwdziałania Narkomanii, Krajowy program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, Program zwalczania następstw zdrowotnych używania wyrobów tytoniowych i wyrobów powiązanych, oraz Program Przeciwdziałania Uzależnieniom Behawioralnym.
[-OFERTA_HTML-]
Ponadto zwrócono uwagę na ukierunkowanie sposobu prowadzenia polityki na rzecz ograniczania popytu i podaży środków odurzających, substancji psychotropowych, NSP i środków zastępczych, rozwój kadr uczestniczących w realizacji zadań z zakresu przeciwdziałania narkomanii, monitorowanie sytuacji epidemiologicznej w zakresie używania środków odurzających, substancji psychotropowych i NSP oraz postaw społecznych i reakcji instytucjonalnych - załącznik do r.n.p.z.
Procesy transformacji, które można zaobserwować w społeczeństwie powodują, że coraz więcej osób potrzebuje lub będzie potrzebowało pomocy w zakresie zdrowia psychicznego, które jest kluczowe dla osiągnięcia dobrostanu człowieka, społeczeństwa i państwa. Zdrowie psychiczne i jego ochrona jest jednym z najbardziej istotnych obszarów i działań w aktualnej polityce zdrowotnej 10 .
W ramach Programu zaplanowano zadania mające na celu profilaktykę problemów zdrowia psychicznego, wspieranie zdrowia psychicznego, zapobieganie zaburzeniom psychicznym oraz prowadzenie działań badawczo-naukowych na rzecz oceny potrzeb z zakresu ochrony zdrowia psychicznego. Wymienione są również działania polegające na wspieraniu zdrowia psychicznego oraz zapobieganiu zaburzeniom psychicznym - załącznik do r.n.p.z.
Ponadto już jako osobny dokument, ale związany z tym celem operacyjnym należy potraktować Narodowy Program Ochrony Zdrowia Psychicznego na lata 2016–2020 określający strategię działań mających na celu zapewnienie osobom z zaburzeniami psychicznymi kompleksowej, wielostronnej i powszechnie dostępnej opieki zdrowotnej oraz innych form opieki i pomocy niezbędnych do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, kształtowanie wobec osób z zaburzeniami psychicznymi właściwych postaw społecznych, w szczególności zrozumienia, tolerancji, życzliwości, a także przeciwdziałania ich dyskryminacji 11 .
Program określa kierunki działań mające na celu ograniczenie ryzyka zdrowotnego wynikającego z zagrożeń fizycznych, chemicznych i biologicznych. Oznacza to prowadzenie wieloaspektowych przedsięwzięć skupiających się na poprawie jakości powietrza, promowaniu bezpieczeństwa zdrowotnego żywności i wody, ograniczaniu ekspozycji na nadmierny hałas, zmniejszaniu narażenia na biologiczne czynniki chorobotwórcze, ograniczaniu narażenia na szkodliwe substancje chemiczne i czynniki biologiczne w otoczeniu człowieka.
W ramach programu zaplanowano prowadzenie działalności edukacyjnej i prewencyjnej, odnoszącej się do różnych zagrożeń środowiskowych. Przewidywane są działania na rzecz profilaktyki chorób związanych z zanieczyszczeniem środowiska czy chorób zawodowych oraz profilaktyki chorób zakaźnych i zakażeń u ludzi 12 .
W ramach zadań wymieniane jest kształtowanie środowiska sprzyjającego zdrowiu oraz prowadzenie polityki ukierunkowanej na zmniejszanie narażenia na fizyczne, chemiczne i biologiczne czynniki ryzyka zdrowotnego - załącznik do r.n.p.z.
Działania zaplanowane w ramach tego celu odpowiadają na wyzwania demograficzne. Działania te mają pomóc w utrzymaniu jak najdłużej aktywności społecznej, zawodowej i rodzinnej osób starszych. W tym celu nieodzowna jest promocja zachowań prozdrowotnych, edukacja w zakresie właściwej diety, przestrzegania zaleceń terapeutycznych przez pacjentów, zapobieganie upadkom i ich konsekwencjom, ale także tworzenie przestrzeni publicznej, która będzie przyjazna seniorom czy zwiększanie dostępu do nowoczesnych technologii. Priorytetami będą ograniczanie społecznych nierówności w zdrowiu, zapobieganie ubóstwu i wykluczeniu społecznemu osób starszych.
Niezwykle ważnym elementem programu jest takie przygotowanie systemu opieki zdrowotnej do udzielenia świadczeń, aby uwzględnić występowanie wielochorobowości i niepełnosprawności u starszych pacjentów i zapewnić jak najwcześniejsze wykrywanie niektórych chorób. Nacisk położony będzie na rozwijaniu usług pielęgnacyjno-opiekuńczych i rehabilitacyjnych dostosowanych do potrzeb osób starszych i niesamodzielnych. W ramach Programu przewidziano również działania zwiększające wiedzę pracowników ochrony zdrowia na temat holistycznej opieki nad osobami starszymi i wczesnego wykrywania chorób charakterystycznych dla tej grupy 13 .
Jako jedne z podstawowych zadań wymieniane jest prowadzenie polityki senioralnej ukierunkowanej na jak najdłuższą aktywność społeczną, zawodową i rodzinną osób starszych, w tym:
tworzenie przyjaznej seniorom przestrzeni publicznej, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych,
wspieranie aktywności osób starszych na poziomie lokalnym,
wspieranie osób starszych poprzez umożliwienie korzystania z nowoczesnych technologii przeciwdziałających e-wykluczeniu.
Ponadto zwraca się uwagę ważny problem dostosowania systemu opieki zdrowotnej do potrzeb osób starszych 14 .
Zdrowie prokreacyjne dotyczy bardzo wielu zagadnień związanych z pokwitaniem i przekwitaniem, płodnością i niepłodnością, planowaniem rodziny, zdrowiem podczas ciąży, porodu i połogu. Dbałość o zdrowie prokreacyjne warunkuje stan zdrowia Polaków, dobre zdrowie następnych pokoleń, wspomaga działania mające na celu poprawę wskaźników demograficznych.
W ramach programu zaplanowano między innymi edukację zdrowotną i działalność informacyjną i profilaktyczną skierowane do różnych populacji, działania edukacyjne dla pracowników opieki zdrowotnej, uwzględnianie zagadnień dotyczących czynników wpływających na zdrowie prokreacyjne w programach kształcenia na kierunkach medycznych, biologicznych, psychologicznych i pedagogicznych oraz w programach doskonalenia zawodowego lekarzy, pielęgniarek i położnych, badania dotyczące zdrowia prokreacyjnego i jego uwarunkowań w społeczeństwie 15 .
Jako zadania zdefiniowano programowanie i wdrażanie działań o charakterze regulacyjnym sprzyjających poprawie zdrowia prokreacyjnego, w tym branie pod uwagę zagadnień dotyczących czynników wpływających na zdrowie prokreacyjne w programach kształcenia na kierunkach medycznych, biologicznych, psychologicznych i pedagogicznych oraz w programach doskonalenia zawodowego lekarzy, pielęgniarek i położnych, jak również prowadzenie edukacji zdrowotnej, działalności informacyjnej i profilaktycznej dotyczącej czynników endo- i egzogennych mających wpływ na zdrowie prokreacyjne kobiet i mężczyzn, przeciwdziałanie skutkom seksualizacji dzieci i młodzieży, zachowań ryzykownych, uzależnień behawioralnych, uzależnień od substancji psychoaktywnych oraz kształtowanie postaw sprzyjających zachowaniom prozdrowotnym - załącznik do r.n.p.z.
Ważne jest zwrócenie uwagi w zadaniach koordynacyjnych, ewaluacyjnych i badawczych w NPZ na lata 2016-2020 na podejście siedliskowe, czyli upowszechnianie koncepcji Szkół Promujących Zdrowie, upowszechnianie koncepcji Szpitali Promujących Zdrowie, upowszechnianie koncepcji promocji zdrowia w miejscu pracy, współpraca ze Stowarzyszeniem Zdrowych Miast Polskich.
Według autorów komentarza do ustawy o zdrowiu publicznym komentowany przez nich akt prawny powinien być traktowany wyłącznie jako rozpoczęcie docelowej budowy niezbędnych systemowych rozwiązań prawno-organizacyjnych w obszarze zdrowia publicznego, ponieważ jeżeli ta ustawa miałaby pozostać na stałe w niezmienionej wersji, organizacja procesu realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego byłaby mało efektywna 16 .
Zdrowie publiczne, niezależnie czy jest zarządzane przez struktury scentralizowane, czy zdecentralizowane, wymaga systemowego podejścia jako gwarancji osiągania planowanych celów oraz określonych wyspecyfikowanych zadań, a w ich realizację są zaangażowane różne podmioty. Efektywność podejmowanych działań zależy od dobrze zdefiniowanej odpowiedzialności za nacisk na rozwój zdrowia określonych zbiorowości lub określonych populacji. Warunkiem skuteczności jest wsparcie finansowe, profesjonalne zarządzanie oraz odpowiedni sposób monitorowania17 .
Natomiast według autora artykułu jeżeli chodzi o Narodowy Program Zdrowia na lata 2016-2020 należy mieć tylko nadzieję, że oprócz wsparcia finansowego, czego zabrakło w poprzednim NPZ i odpowiedniego sposobu monitorowania spełniony będzie także warunek profesjonalnego zarządzania, co przyczyni się do powodzenia NPZ, a docelowo poprawy zdrowia publicznego w Polsce.
B. Małecka-Libera, Otyłość kontra Narodowy Program Zdrowia, „Menedżer Zdrowia” 2016, nr 8, s. 42.
M. Sygit, Zdrowie publiczne, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 27.
M. Łokaj, Projekt ustawy o zdrowiu publicznym – zakres regulacji i skutki, Serwis Prawo i Zdrowie, Wolters Kluwer, Warszawa 2015.
M. Łokaj, Projekt ustawy o zdrowiu publicznym – zakres regulacji i skutki, Serwis Prawo i Zdrowie, Wolters Kluwer, Warszawa 2015.
B. Małecka-Libera, Otyłość kontra Narodowy Program Zdrowia, „Menedżer Zdrowia” 2016, nr 8, s. 43.
Uchwała Nr 104 Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 2013 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego 2020, s. 28.
http://www.mz.gov.pl/zdrowie-i-profilaktyka/narodowy-program-zdrowia/npz-2016-2020/cele-operacyjne-npz/
http://www.mz.gov.pl/zdrowie-i-profilaktyka/narodowy-program-zdrowia/npz-2016-2020/cele-operacyjne-npz/
http://www.mz.gov.pl/zdrowie-i-profilaktyka/narodowy-program-zdrowia/npz-2016-2020/cele-operacyjne-npz/
http://www.mz.gov.pl/zdrowie-i-profilaktyka/narodowy-program-zdrowia/npz-2016-2020/cele-operacyjne-npz/
http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12290251
http://www.mz.gov.pl/zdrowie-i-profilaktyka/narodowy-program-zdrowia/npz-2016-2020/cele-operacyjne-npz/
http://www.mz.gov.pl/zdrowie-i-profilaktyka/narodowy-program-zdrowia/npz-2016-2020/cele-operacyjne-npz/
T. Karkowski, Dostosowywanie zasobów kadry medycznej do potrzeb starzejącego się społeczeństwa, „Zdrowie Publiczne i Zarządzanie” 2015, Tom 13, Numer 1.
http://www.mz.gov.pl/zdrowie-i-profilaktyka/narodowy-program-zdrowia/npz-2016-2020/cele-operacyjne-npz/
M. Dercz, H. Izdebski, T. Rek, Ustawa o zdrowiu publicznym. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 14.
Nosko J., Zachowania zdrowotne i zdrowie publiczne. Aspekty historyczno-kulturowe, Instytut Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi, Łódź 2005, ss. 259-260.