Spółka kapitałowa samorządu terytorialnego jako podmiot leczniczy w świetle ustawy o działalności leczniczej

Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej wprowadza systemowe zmiany w ochronie zdrowia. Wprost przewiduje możliwość utworzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki prawa handlowego będącej podmiotem leczniczym. W ocenie skutków regulacji stwierdzono, że ustawa wprowadza rozwiązania upraszczające, w konsekwencji usprawniające prowadzenie działalności w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych, zaś w uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono, że forma spółki sprzyja efektywnemu zarządzaniu, otwiera nowe możliwości uzyskiwania przychodów, racjonalizuje gospodarowanie.

1. Wstęp

Tworzenie w oparciu o ustawę z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.) spółek prawa handlowego przez jednostki samorządu terytorialnego stanowiące organy tworzące dla niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej budziło kontrowersje zarówno społeczno-polityczne, jak i prawne. Rozbieżności w orzecznictwie sądów powszechnych, w tym Sądu Najwyższego, oraz sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, utrudniały funkcjonowanie tychże spółek i tworzonych przez nie zakładów w obrocie prawnym. Powyższe uniemożliwiało zapewnienie stabilności ekonomiczno-prawnej tychże podmiotów.

2. Lecznicza spółka kapitałowa a gospodarka komunalna

Podstawą prawną tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego podmiotów leczniczych w formie spółek kapitałowych, tj. spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, jest art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) – dalej u.dz.l. Do spółek tych nie stosuje się zgodnie z art. 6 ust. 4 u.dz.l. przepisów o gospodarce komunalnej. Należy zaznaczyć, że ustawodawca wyłączył stosowanie do leczniczych samorządowych spółek kapitałowych nie tylko przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), ale wszystkich przepisów dotyczących gospodarki komunalnej, na co wprost wskazuje brzmienie przepisu art. 6 ust. 4 u.dz.l. Wyłączenie stosowania przepisów o gospodarce komunalnej wynikało, jak czytamy w uzasadnieniu projektu ustawy o działalności leczniczej, „z dążenia do spójnej, kompleksowej, jasnej regulacji dla prowadzenia działalności leczniczej, która ma się opierać na przedmiotowej ustawie i ustawie z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.) – dalej k.s.h. W przeciwnym razie istniałyby dwie drogi utworzenia spółki kapitałowej przez jednostkę samorządu terytorialnego: na podstawie ustawy o działalności leczniczej oraz ustawy o gospodarce komunalnej, a spółka utworzona w trybie ustawy o gospodarce komunalnej działałaby częściowo według innych – niż pozostałe spółki (podmioty lecznicze) – przepisów”. Przedmiotowe uzasadnienie budzi wątpliwości. Regulacja spółek kapitałowych samorządowych zawarta w ustawie o działalności leczniczej nie jest pełna. Chociażby regulacje określające organy uprawnione (właściwe) do podjęcia decyzji o utworzeniu spółek kapitałowych wynikają nie z Kodeksu spółek handlowych, ale z przepisów ustaw ustrojowych: z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). Nadto art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) nakłada w zakresie ochrony zdrowia szczególne obowiązki nie na wszystkie podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie świadczeń zdrowotnych, ale na podmioty publiczne. Tym samym zastrzeżenia budzi zrównanie w tym zakresie podmiotów leczniczych prowadzonych w formie spółki kapitałowej samorządowej z pozostałymi podmiotami leczniczymi. Przepisy regulujące gospodarkę komunalną, wprowadzające pewne obostrzenia dla podmiotów prowadzących działalność na rzecz ogółu mieszkańców wspólnot samorządowych, miały zapewnić profesjonalny dobór kadr zarządzających oraz wskazać formy prowadzenia tejże działalności. Dodatkowo należy zauważyć, że ustawa o działalności leczniczej nie wprowadza żadnych przepisów przejściowych dla leczniczych spółek samorządowych funkcjonujących do dnia 30 czerwca 2011 r.

3. Rada nadzorcza spółek kapitałowych samorządu terytorialnego

Wyłączenie stosowania przepisów o gospodarce komunalnej do podmiotów leczniczych działających w formie spółek kapitałowych tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oddziałuje w sposób bezpośredni na strukturę organizacyjną tychże spółek, w tym przede wszystkim organów nadzorczych – rad nadzorczych. Ustawa o gospodarce komunalnej przepisem art. 10a ust. 1 wprowadza obowiązek powoływania w spółkach z udziałem samorządu terytorialnego rad nadzorczych. Ustawowe wyłączenie zastosowania do spółek leczniczych samorządowych przepisów o gospodarce komunalnej, przy jednoczesnym braku ustanowienia przepisami ustawy o działalności leczniczej obligatoryjnego tworzenia rad nadzorczych, oznacza, że w podmiotach leczniczych w formie spółek kapitałowych tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego powoływanie i kompetencje rad nadzorczych określają zasady Kodeksu spółek handlowych. Zgodnie z art. 213 § 2 k.s.h. rada nadzorcza lub komisja rewizyjna powinny być ustanowione w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością, których kapitał zakładowy przewyższa kwotę 500.000 zł, a wspólników jest więcej niż dwudziestu pięciu. Powyższe mogłoby sugerować, że w przypadku przedmiotowych spółek, nawet w razie kapitału zakładowego przewyższającego 500.000 zł, gdy jest tylko jeden wspólnik, nie ma obowiązku ustanawiania rady nadzorczej. Jednakże z uwagi na przepis art. 41 ust. 2 u.dz.l., o którym niżej, należy raczej przyjąć, że we wszystkich spółkach z większościowym udziałem samorządu terytorialnego powołuje się radę nadzorczą. Nie wynika to jednak wprost z żadnego przepisu ustawy o działalności leczniczej ani tym bardziej Kodeksu spółek handlowych.
W spółkach akcyjnych zgodnie z art. 381 k.s.h. ustanawia się radę nadzorczą bez względu na wysokość kapitału zakładowego oraz liczbę akcjonariuszy.
Jak wskazano w ocenie skutków regulacji ustawy o działalności leczniczej, roczny koszt funkcjonowania rady nadzorczej może wynieść około 100.000 zł. Przyjęto dla wyliczenia tej kwoty, że w skład rady nadzorczej wejdą trzy osoby, których średnie miesięczne wynagrodzenie wynosić będzie 2500 zł.
(...)