Komentarz dotyczy ustawy z 22 lipca 2014 roku o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw. Autor wskazuje na wprowadzone zmiany dotyczące kontroli przeprowadzanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia wobec świadczeniodawców będących przedsiębiorcami, a także na istniejące spory w stosowaniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przy przeprowadzaniu tej kontroli.

12 sierpnia 2014 roku Prezydent RP podpisał ustawę z 22 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw – dalej „nowelizacja", która, z pewnymi wyjątkami, wchodzi w życie 1 stycznia 2015.

Nowelizacja wprowadza rozległą zmianę ustawy z dnia 24 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - dalej u.ś.o.z. Ponadto zgodnie z art. 5 nowelizacji, wyłącza się stosowanie przepisów art. 82 i 83 ustawy z 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej - dalej u.s.d.g., w odniesieniu do kontroli świadczeniodawców, prowadzonej przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej. Wyłączenie stosowania wskazanych przepisów ma istotne znaczenie, bowiem ustanawiają one zakaz prowadzenia równoczesnych kontroli oraz ograniczenia w łącznym czasie kontroli przedsiębiorcy w danym roku kalendarzowym.



 

Uchwalenie przepisu w proponowanym w projekcie brzmieniu ma na celu między innymi rozstrzygnięcie sporów dotyczących stosowania rozdziału 5 u.s.d.g. do kontroli świadczeniodawców będących przedsiębiorcami, prowadzonej przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej. Wbrew intencjom projektodawców, dokonana zmiana przepisów nie usunie istniejących wątpliwości.
 
Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej stanowi akt horyzontalny w zakresie wykonywania kontroli działalności przedsiębiorców. Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.s.d.g. kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w ustawie o działalności gospodarczej chyba, że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Ponadto w myśl art. 77 ust. 2 w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 5 u.s.d.g. stosuje się przepisy ustaw szczególnych.

Powołana ustawa w zakresie wykonywania kontroli działalności gospodarczej zawiera zatem przepisy o charakterze ogólnym, tj. normy skierowane do wszystkich organów wykonujących kontrole działalności przedsiębiorców.

W pierwotnym brzmieniu art. 77 ust. 1 u.s.d.g. wyraźnie stanowił, że reguły określone w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej dotyczą kontroli przedsiębiorców prowadzonej przez organy administracji publicznej co oznaczało, że przepisy tej ustawy nie dotyczyły kontroli prowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, który jest państwową osobą prawną (art. 96 ust. 1 u.ś.o.z.). Jednak w związku z wejściem w życie ustawy z 19 grudnia 2008 roku o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w znowelizowanym art. 77 ust. 1 u.s.d.g. brak jest odwołań do kategorii „organów administracji publicznej", co skutkuje jednoznacznym odejściem od kryterium podmiotowego, a oparciu się na kryterium przedmiotowym.

Czytaj: Będą nowe zasady kontroli placówek medycznych przez NFZ >>>

Uprawniony jest więc wniosek, że od chwili wejścia w życie nowelizacji ustawy o działalności gospodarczej, organami kontrolującymi przedsiębiorcę, zobowiązanymi do stosowania rozdziału 5 u.s.d.g., są także państwowe jednostki organizacyjne, w tym NFZ.

Ustalenia tego nie zmienia fakt, że NFZ jest stroną umowy cywilnoprawnej. Należy bowiem pamiętać, że przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyposażyły go jako stronę stosunku zobowiązaniowego w uprawnienia władcze powodujące, że w zakresie kontroli nie istnieje równorzędność podmiotów. Tym samym NFZ ma wobec świadczeniodawców przymiot organu kontroli, a zatem przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej powinny mieć zastosowanie również w odniesieniu do kontroli realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonych u świadczeniodawców będących przedsiębiorcami.

Stanowisko takie zaprezentował także Minister Gospodarki w piśmie z 2 czerwca 2009 roku (znak DRE-III-0212-68-AG/09) skierowanym do prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej oraz minister zdrowia w piśmie z 21 kwietnia 2010 roku (znak MZ-UZ-RP-71-20098/1/JC/10) skierowanym do prezesa NFZ.

Pomimo tego w praktyce prezentowany bywa pogląd, że w toku kontroli prowadzonej przez NFZ nie mają zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dotyczące prowadzenia kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców. Przede wszystkim podkreśla się, że kontrola ta dotyczy udzielania świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcom i jest prowadzona na podstawie odrębnych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a nadto wykładania systemowa ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazuje, że kontrola opisana w tej ustawie nadal odnosi się do kontroli prowadzonych przez organy administracji publicznej.

Wydawać by się mogło, że nowelizacja rozstrzygnie opisane powyżej spory interpretacyjne i przesądzi raz na zawsze, że rozdział 5 u.s.d.g. ma zastosowanie do kontroli świadczeniodawców prowadzonych przez NFZ, z wyłączeniem art. 82 i 83 u.s.d.g. (rozumowanie a contrario). Przeczy temu jednak treść uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 2505), gdzie stwierdza się, że nie wyłącza się art. 79 i art. 80a u.s.d.g., z uwagi na fakt, iż zgodnie z zasadą lex posterior generali non derogat legi priori speciali (przepis późniejszy ogólny nie uchyla przepisu wcześniejszego szczegółowego), przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz wydanego na podstawie art. 64 ust. 10 u.ś.o.z., rozporządzenia ministra zdrowia z 15 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, regulują wskazany obszar w sposób odmienny.

Zdaniem projektodawcy nie ma konieczności wyłączać niezmiernie istotnych dla kontroli świadczeniodawcy przepisów art. 79 u.s.d.g. dotyczących zawiadomienia o kontroli oraz art. 80a u.s.d.g dotyczących miejsca kontroli i godzin w jakich prowadzona jest kontrola, z tego względu, że materia ta jest regulowana odmiennie w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a przede wszystkim w przepisach w randze rozporządzenia.

Stanowisko takie jest nieprawidłowe, z tego względu, że pomija hierarchę aktów prawnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że rozporządzenie nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Warunkiem konstytucyjności rozporządzenia jest także stwierdzenie, że wydane zostało ono nie tylko zgodnie z przepisami ustawy, w której ma podstawę, lecz także ze wszystkimi innymi aktami ustawodawczymi regulującymi bezpośrednio, lub pośrednio zawartą w nim materię (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1999 roku sygn. akt P 7/98).

Ponadto w myśl § 116 ust. 1 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie „Zasad techniki prawodawczej", w rozporządzeniu nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Nie bez znaczenia jest także treść art. 77 ust. 2 u.s.d.g., w myśl którego w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 5 u.s.d.g. stosuje się przepisy ustaw szczególnych. Ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że aktem nadrzędnym w zakresie kontroli przedsiębiorców jest ustawa o swobodzie działalności gospodarczej.

Tym samym nadal problematyczne pozostanie stosowanie przez NFZ przepisów rozdziału 5 u.s.d.g., z wyjątkiem wyraźnie wyłącznych art. 82 i 83 u.s.d.g. organy kontrolne NFZ nadal będą wskazywać na pierwszeństwo przepisów rozporządzenia ministra zdrowia w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych.

Problem ma poważne znaczenie praktyczne, nie tylko ze względu na ocenę legalności kontroli prowadzonej przez NFZ, ale także ze względu na normy sankcjonujące wyrażone w art. 77 ust. 4 i 6 u.s.d.g. Zgodnie z art. 77 ust. 4 u.s.d.g. przedsiębiorcy, który poniósł szkodę na skutek przeprowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, przysługuje odszkodowanie, natomiast w myśl art. 77 ust. 6 u.s.d.g., dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

Oczywiste jest, że kontrola prowadzona przez NFZ nie rzutuje zwykle na postępowania wymienione w art. 77 ust. 6 u.s.d.g., ale ustalenia i dowody pozyskane w trakcie kontroli mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków w postępowaniu cywilnym. Nie można przy tym wykluczyć, że sądy powszechne kierując się ratio legis rozdziału 5 u.s.d.g. uznawać będą, że wszelkie pozyskane w toku kontroli dokumenty, jako pozyskane z naruszeniem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, należy pozbawić mocy dowodowej. Tak uczynił np. Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy w wyroku z 13 grudnia 2011 roku sygn. akt IC 1129/10 (wyrok został utrzymany przez Sąd Okręgowy w Warszawie).
 
W związku z tym wydaje się, że stracono kolejną szansę jednoznacznego uregulowania zakresu zastosowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podczas kontroli prowadzonych przez NFZ. Wniosek taki jest uprawniony tym bardziej, że w uzasadnieniu zmiany projektodawcy odwołują się do „specyfiki kontroli wykonania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej" oraz twierdzą, że „przeprowadzanie kontroli świadczeniodawców przez pracowników Narodowego Funduszu Zdrowia jest zatem konsekwencją umów zawartych pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia a świadczeniodawcami.

Jednocześnie podkreślić należy, iż Narodowy Fundusz Zdrowia nie kontroluje działalności gospodarczej przedsiębiorcy (gdyż nie ma takich uprawnień), lecz wykonanie zawartej umowy cywilnoprawnej." Tak sformułowane uzasadnienie stanowić może asumpt do dalszego podkreślania odrębności kontroli prowadzonej przez NFZ oraz unikania stosowania rozdz. 5 u.s.d.g. (oczywiście poza wyraźnie wyłączonymi przepisami art. 82 i 83 u.s.d.g).

Czytaj inne komentarze tego autora:

Szpital nie musi finansować pacjentowi wszystkich stosowanych przez niego leków >>>

NFZ nie może potrącać kar umownych do czasu rozpatrzenia zażalenia >>>


 
Grzegorz Machulak
Radca prawny. Wieloletni pracownik Branżowej Kasy Chorych dla Służb Mundurowych oraz Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia (2000-2008). Jako radca prawny w Centrali NFZ:
- opiniował lub sporządzał projekty decyzji administracyjnych Prezesa NFZ, reprezentował NFZ w sporach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym,
- prowadził cykl szkoleń dla kontrolerów NFZ,
- kierował komponentem „zagadnienia prawne” Transition Facility „Przygotowanie wewnętrznych procedur i instrumentów w polskim systemie ubezpieczeń zdrowotnych do wdrożenia przepisów wynikających z koordynacji systemów ubezpieczeń społecznych – VITAPOL”,
- reprezentował NFZ w sporze sądowym z firmami farmaceutycznych w ramach tzw. sporu marżowo-cenowego.
Współautor pozycji „Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz”, wydanej nakładem Wolters Kluwer, Warszawa 2010.
 
Od 2008 roku prowadzi własną kancelarię zajmującą się prawem ochrony zdrowia oraz doradztwem z zakresu zamówień publicznych, w szczególności dla spółek z branży teleinformatycznej. Aktualnie radca prawny w SPSK im. W. Orłowskiego w Warszawie.