Kontrola działalności podmiotów leczniczych - środki odwoławcze

Organy wykonujące swoje zadania w zakresie nadzoru i kontroli działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa oraz z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Zapis ten jest jednak bardzo ogólny, a zatem bezsprzecznie powstaje od razu pytanie - jakimi konkretnie środkami o charakterze odwoławczym dysponuje kontrolowany podmiot wykonujący działalność leczniczą? Niniejszy komentarz opisuje środki odwoławcze możliwe do zastosowania podczas trwania postępowania kontrolnego, jak wniesienie sprzeciwu lub wniesienie umotywowanych zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia kontroli. Omówione zostały również środki odwoławcze po zakończeniu kontroli, przysługujące na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) dalej u.dz.l. przyjęła zasadę, że działalność lecznicza jest działalnością gospodarczą niezależnie od tego, czy podmiot leczniczy jest czy nie jest przedsiębiorcą. Konsekwencją tego jest odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) dalej u.s.d.g. w odniesieniu do podmiotów leczniczych również w zakresie prowadzonych czynności kontrolnych. Podmioty kontrolowane muszą zatem dysponować narzędziami służącymi ochronie ich interesów co do skutków prowadzonych kontroli.Na wstępie niniejszego komentarza należy zauważyć, że już w ramach przepisów ogólnych ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wprowadza zapis służący ochronie podmiotu kontrolowanego. Artykuł 9 u.s.d.g. stanowi bowiem, że organy wykonujące swoje zadania zgodnie z ustawą, zwłaszcza w zakresie nadzoru i kontroli, działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa oraz z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Zapis ten jest jednak bardzo ogólny, a zatem bezsprzecznie powstaje od razu pytanie: jakimi konkretnie środkami o charakterze odwoławczym dysponuje kontrolowany podmiot wykonujący działalność leczniczą?Należy tutaj zacząć od stwierdzenia, że katalog środków, które posiada do dyspozycji podmiot kontrolowany, można podzielić na dwie zasadnicze grupy:a) środki podczas trwania postępowania kontrolnego;b) środki po zakończeniu postępowania kontrolnego.Regulacje dotyczące środków z grupy pierwszej odnajdziemy głównie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej oraz w ustawie o działalności leczniczej, jeśli natomiast chodzi o drugą grupę środków, należy tutaj sięgnąć do zapisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej k.p.a.

1. Środki odwoławcze podczas trwania postępowania kontrolnego
Zanim przejdziemy do szczegółowego omawiania środków trzeba ponownie wskazać, iż w zakresie stosowania przepisów dotyczących postępowania kontrolnego w ramach podmiotów prowadzących działalność leczniczą ustawodawca wprowadził pewne ograniczenia. Artykuł 171 u.dz.l. wyraźnie stanowi, iż w przypadku kontroli przeprowadzanej przez ministra właściwego do spraw zdrowia, wojewodę, podmiot tworzący (np. jednostkę samorządu terytorialnego) czy też podmiot prowadzący rejestr (np. wojewódzkie centrum zdrowia publicznego), organy te zwolnione są w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego z wymogów dotyczących:
a) obowiązku zawiadomienia o zamiarze kontroli, co powoduje, że organ kontroli może ją rozpocząć bez wcześniejszego poinformowania kontrolowanego;
b) obowiązku przeprowadzania kontroli w miejscu i godzinach wykonywania działalności przez kontrolowanego, a zatem kontrola będzie mogła być wykonywana także poza tym miejscem oraz w godzinach innych niż te, w których prowadzona jest działalność (jeśli zatem dla przykładu kontrola rozpoczęłaby się o godzinie 7.00, a rejestracja byłaby czynna od godziny 8.00, działanie pracowników organu kontrolującego byłoby w pełni uzasadnione, a podmiot leczniczy nie miałby realnej możliwości sprzeciwienia się temu);
c) możliwości prowadzenia tylko jednej kontroli w tym samym czasie, co praktycznie oznacza prawo do równoległego prowadzenia kilku kontroli przez organy określone w art. 171 u.dz.l.,
d) ograniczenia czasu trwania kontroli, co skutkuje brakiem ram czasowych dla organu kontrolującego i możliwością prowadzenia czynności kontrolnych przez osoby reprezentujące organy określone w art. 171 u.dz.l. w zasadzie przez dowolną ilość dni.

Brak konieczności stosowania się do wymogów wskazanych powyżej dotyczy wyłącznie podmiotów określonych w art. 171 u.dz.l., zatem powstaje pytanie: jeśli przykładowo na terenie podmiotu leczniczego dwie równoległe kontrole będą prowadzili inspektorzy sanepidu, czy kierownik podmiotu ma realną możliwość reakcji? Jak najbardziej tak. Czynności podejmowanie są bowiem przez organ nieobjęty katalogiem określonym w art. 171 u.dz.l., a zatem kierownik może złożyć sprzeciw wobec czynności kontrolującego, co szerzej zostanie omówione poniżej. Jednocześnie zdaniem Autora komentarza organy określone w art. 171 u.dz.l. nie powinny nazbyt „swobodnie" traktować zapisów wspomnianego artykułu. Kierownik podmiotu leczniczego zawsze ma możliwość powołania się na zbytnią uciążliwość np. dwóch kontroli prowadzonych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, wojewodę, podmiot tworzący czy też podmiot prowadzący rejestr, jeśli zakłócają one funkcjonowanie podmiotu leczniczego, co stanowi naruszenie art. 80b u.s.d.g.
Pomimo tego kierownikowi podmiotu wykonującego działalność leczniczą w toku postępowania kontrolnego przysługuje prawo do wniesienia dwóch środków, które można określić mianem odwoławczych, tj.:
1) sprzeciwu – w sytuacji naruszenia konkretnych przepisów prawa;
2) zastrzeżenia – w sytuacji zarzutów podmiotu leczniczego do samego sposobu prowadzenia kontroli lub treści protokołu.
W odniesieniu do pierwszego z nich na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (art. 84c-84d w związku z art. 84a u.s.d.g.), jeśli kontrolę przeprowadza minister właściwy do spraw zdrowia, wojewoda, podmiot tworzący czy też podmiot prowadzący rejestr, kierownik ma prawo wnieść sprzeciw w sytuacji, gdy:
a) kontrolujący podjął czynności bez okazania legitymacji służbowej bądź upoważnienia;
b) kontrola prowadzona jest w oparciu o upoważnienie niezgodne z prawem lub przez osobę niewskazaną lub działającą poza granicami upoważnienia;
c) kontrolujący zaniechał poinformowania podmiotu leczniczego o przysługujących mu podczas kontroli prawach i obowiązkach;
d) kontrola przeprowadzana była pod nieobecność osoby upoważnionej ze strony podmiotu wykonującego działalność leczniczą do uczestniczenia w czynnościach kontrolnych (upoważnienia udziela kierownik podmiotu).
(...)

Mirosław Narolski