1. Etap poprzedzający rozpoczęcie kontroli

Tak jak to opisano w komentarzu poświęconym zasadom prowadzenia kontroli działalności podmiotów leczniczych, zasadą jest, że kontrolujący jest zobowiązany do zawiadomienia podmiotu kontrolowanego o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Zawiadomienie następuje na piśmie i od daty zawiadomienia zaczyna biec termin rozpoczęcia czynności kontrolnych. Termin ten nie może być krótszy niż 7 dni od daty zawiadomienia i nie późniejszy niż 30 dni od daty doręczenia zawiadomienia. (art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220 poz. 1447 z późn. zm.) - dalej u.s.d.g.). Przekładając to zatem na praktykę, jeśli podmiot kontrolowany odebrał od listonosza lub na poczcie zawiadomienie o kontroli w dniu 1 września, czynności kontrolne mogą najwcześniej rozpocząć się w dniu 8 września a najpóźniej w dniu 1 października. Warto pamiętać o powyższej zasadzie, gdyż organ kontrolujący podejmujący czynności przed upływem powyższego (7-dniowego) terminu lub już po jego upływie narusza bezwzględnie obowiązujący przepis prawa. Czynności kontrolne podjęte z naruszeniem powyższej zasady są bezwzględnie nieważne i mogą być przedmiotem zaskarżenia w trybie opisanym w komentarzu poświęconym kontroli.

Warto pamiętać o powyższej zasadzie, gdyż organ kontrolujący podejmujący czynności przed upływem powyższego (siedmiodniowego) terminu lub już po jego upływie narusza bezwzględnie obowiązujący przepis prawa. Czynności kontrolne podjęte z naruszeniem powyższej zasady są bezwzględnie nieważne i mogą być przedmiotem zaskarżenia.
Warto pamiętać także o zasadzie przyjętej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, która mówi, że dowody przeprowadzone w toku postępowania kontrolnego przez organ kontrolujący z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli, jeżeli miały istotny wpływ na wynik kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego podmiotu (art. 77 ust. 6 u.s.d.g.). Praktycznie oznacza to, że nawet w sytuacji, jeśli organ kontrolujący dysponuje wyraźnymi dowodami potwierdzającymi na przykład fakt nieuiszczenia przez podmiot kontrolowany należnego podatku, a, przyjmując za punkt wyjścia rozważania z poprzedniego akapitu komentarza, rozpoczął kontrolę 6 września, a więc 2 dni przed możliwym terminem, dowody takie nie mogą być wykorzystane w ewentualnie prowadzonym postępowaniu.

Warto zwrócić uwagę, że z przyczyn uzasadnionych interesem podmiotu kontrolowanego czynności kontrolne mogą zostać podjęte przez podmiot kontrolujący przed upływem terminu siedmiu dni, o którym mowa wyżej. Będzie to możliwe w przypadku, kiedy podmiot kontrolowany wystąpi z wnioskiem o wcześniejsze przeprowadzenie czynności kontrolnych (art. 79 ust. 5 u.s.d.g.). Postuluje się zachowanie formy pisemnej tego wniosku. Warto zadbać o to, aby w treści wniosku wskazać konkretne powody, które uzasadniają wcześniejsze rozpoczęcie czynności kontrolnych. Zdaniem autora, przykładowym powodem uzasadniającym wcześniejsze prowadzenie czynności kontrolnych może być zbieżność terminów planowanej kontroli z pracami remontowymi prowadzonymi w podmiocie kontrolowanym czy też zapisami pacjentów do poradni specjalistycznych działających w ramach podmiotu. Wprawdzie organ kontrolujący nie ma obowiązku uwzględnić takiego wniosku, ale pamiętać należy o zasadzie mówiącej, że czynności kontrolne powinny być przeprowadzane w sposób „możliwe nie zakłócający funkcjonowania” kontrolowanego przedsiębiorcy (art. 80b u.s.d.g.).
W sytuacji uzasadnionej obiektywnymi okolicznościami kontrolowany może złożyć pisemny uzasadniony wniosek o podjęcie czynności przed upływem siedmiodniowego terminu, wskazując konkretne powody, które w jego ocenie skutkują zakłóceniem w sposób istotny jego normalnego funkcjonowania. W takiej sytuacji podmiot kontrolujący powinien uzasadnić przyczyny nierozpoczęcia kontroli przed upływem siedmiu dni poprzez dokonanie odpowiednich adnotacji w protokole kontroli. Brak takiego uzasadnienia jest błędem formalnym osoby przeprowadzającej czynności i może być jedną z przyczyn uzasadniających wniesienie środków zaskarżenia składanych przez podmiot kontrolowany w toku czynności kontrolnych, o czym mowa poniżej.

Warto zwrócić uwagę na to, że art. 77 ust. 4 u.s.d.g. konstytuuje zasadę odpowiedzialności za szkodę, której doznał kontrolowany podmiot gospodarczy wskutek przeprowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem regulacji prawnych dotyczących kontroli podmiotów gospodarczych. Omówienie zasad i warunków dochodzenia wynikających z tego roszczeń wykracza poza ramy niniejszego komentarza. Warto pamiętać jednakże, iż podmioty lecznicze (podobnie jak przedsiębiorcy) mają zagwarantowany minimalny katalog uprawnień ustawowych, których znajomość będzie użyteczna w sprawnym przeprowadzeniu kontroli przez uprawnione podmioty, przy zachowaniu ustawowych gwarancji ochrony praw i swobód, które przysługują podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, którymi to podmiotami są na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o działalności leczniczej podmioty lecznicze.
Powracając do wymogu zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, warto pamiętać, jakie są minimalne wymagania ustawowe tego rodzaju zawiadomienia. Zawiadomienie o kontroli powinno zawierać bowiem nie tylko oznaczenie organu, który zamierza przeprowadzić czynności kontrolne, oraz daty i miejsca wystawienia zawiadomienia, ale także oznaczenie podmiotu kontrolowanego i wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli. Zawiadomienie musi zawierać także podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu kontrolującego (art. 79 ust. 6 u.s.d.g.). Brak któregokolwiek z wyżej opisanych elementów powoduje, że pismo informujące o zamiarze kontroli nie będzie mogło zostać uznane za zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli, i w takiej sytuacji należy uznać, że kontrolowany nie został zawiadomiony o planowanej kontroli. Brak ten stanowi istotne naruszenie prawa przez organ kontrolujący i może być przedmiotem zaskarżenia czynności kontrolnych.
Warto zwrócić szczególną uwagę na ustawowy wymóg określenia w zawiadomieniu o zamiarze kontroli szczegółowego zakresu przedmiotowego kontroli. Wymóg ten koresponduje bezpośrednio z treścią dokumentu, który winna jest okazać osoba mająca przeprowadzić czynności kontrolne, a którym jest upoważnienie do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Jest to o tyle istotne, iż w sytuacji kiedy na przykład z zawiadomienia doręczonego podmiotowi prowadzącemu działalność leczniczą przez Sanepid wynika, że kontrolowane będą gabinety w ramach poradni podstawowej opieki zdrowotnej, osoby kontrolujące nie będą miały możliwości ani nie będzie to prawnie uzasadnione, aby „przy okazji” skontrolować gabinety zabiegowe Izby Przyjęć.

Celowe jest, aby przed przystąpieniem do czynności kontrolnych podmiot kontrolowany dokonał porównania zakresu przedmiotowego kontroli opisanego w zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli z zakresem kontroli opisanym w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli. W przypadku braku zgodności w powyższym zakresie należy stanąć na stanowisku, że podmiot kontrolowany nie został zawiadomiony w sposób prawidłowy o planowanej kontroli, z wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi w zakresie zaskarżenia przez podmiot kontrolowany czynności kontrolującego. Brak ten narusza podstawowe prawo podmiotu gospodarczego leżące u podstaw regulacji dotyczącej wymogu zawiadamiania o planowanej kontroli, jakim jest prawo podmiotu gospodarczego do przygotowania się do kontroli w zakresie przedmiotowym, o którym mowa w zawiadomieniu o jej przeprowadzeniu.

Warto pamiętać także, że osoba przystępująca do czynności kontrolnych jest zobowiązana także do okazania przedstawicielowi podmiotu kontrolowanego, przy pierwszej czynności kontrolnej, dowodu doręczenia podmiotowi kontrolowanemu zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Brak takiego okazania powinien zostać odnotowany w protokole kontroli, może zostać objęty także wpisem podmiotu kontrolowanego w książce kontroli, a ponadto brak ten może być jednym z zarzutów objętych środkiem zaskarżenia wnoszonym w trakcie trwania kontroli lub po jej zakończeniu.
(...)

Mirosław Narolski