Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 83 ust. 2a ustawy o ochronie przyrody „Zezwolenie na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska”. Na kanwie postanowień tego przepisu rodzi się więc przede wszystkim pytanie, czy obowiązkiem uzgodnienia będą objęte postanowienia wszystkich projektów decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, czy też tylko tych pozytywnych mogących stanowić podstawę ingerencji w środowisko. Rozwiązując analogiczny problem na gruncie postanowień art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , w orzecznictwie zaprezentowano pogląd przyjmujący, że „1. Obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, to jest ustalających warunki zabudowy. Tylko wówczas bowiem organ uzgadniający może dokonać oceny, czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Tylko decyzja pozytywna ingeruje w zastany stan rzeczy. Jeśli właściwy organ administracji odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie ma czego oceniać. Z natury rzeczy bowiem decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie ingeruje w istniejącą sytuację. 2. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być przesyłany do uzgodnienia, a jeżeli już został przesłany, postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone” (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2008 r., IV SA/Wa 538/07, Lex nr 364785). Biorąc pod uwagę fakt, że rolą regionalnego dyrektora ochrony środowiska w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów jest ocena wpływu, jaki może to wywrzeć na środowisko, to należy przyjąć, że przytoczony pogląd posiłkowo może być wykorzystywany w omawianej kategorii spraw. W związku z czym nie będzie zachodziła konieczność uzgadniania projektów decyzji negatywnych, gdyż w takiej sytuacji nie będzie oddziaływania na środowisko.
Ustalając zakres przedmiotowy obowiązku współdziałania z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, należy zauważyć, że w każdym przypadku wydawania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów organ prowadzący postępowanie będzie musiał w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy nie znajdują się one w pasie drogowym, gdyż tylko wówczas obowiązek ten będzie występował. Aby ocena taka była przeprowadzona prawidłowo, niezbędne staje się przypomnienie, co należy rozumieć przez pas drogowy. Pojęcie to jest bezpośrednio definiowane w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) i należy przez nie rozumieć „wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą”. Oczywiście, aby można było mówić o występowaniu pasa drogowego, musi się on znajdować w bezpośrednim sąsiedztwie jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody . Jeżeli zatem organ prowadzący postępowanie ustali, że drzewa lub krzewy rosną w pasie drogowym (czyli przy jednej z dróg publicznych), będzie zachodziła konieczność uzgodnienia projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Obowiązek ten jest ograniczony jednak tylko do drzew rosnących w pasie drogowym, które należą do gatunków innych niż topole obce. Jednym wnioskiem o wydanie zezwolenia mogą być jednak objęte zarówno drzewa lub krzewy rosnące w pasie drogowym, jak i znajdujące się poza nim. W związku z tym w przypadku wystąpienia takiej sytuacji organ administracji powinien rozważyć skorzystanie z wynikającej z postanowień art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego możliwości wydania w pierwszej kolejności decyzji rozstrzygającej sprawę w części, w jakiej nie zachodzi konieczność współdziałania z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W drugiej natomiast – wydania decyzji w sprawie drzew rosnących w pasie drogowym. Skoro bowiem każde drzewo może stanowić oddzielny przedmiot postępowania, to nie ma żadnych przeciwwskazań przeciwko wydawaniu decyzji częściowej. Takie zachowanie organu administracji będzie miało ten praktyczny walor, że podmiot korzystający ze środowiska będzie mógł przynajmniej w części przystąpić do realizacji planowanych zamierzeń.
Analogiczna sytuacja będzie występowała również w przypadku drzew rosnących w pasie drogowym, ale zakwalifikowanych do grupy topól gatunków obcych. Również wydanie zezwolenia na usunięcie tych drzew nie wymaga współdziałania z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Jeżeli chodzi o ustalenie występowania topoli, to organy administracji nie powinny mieć z tym poważniejszych pro¬ble¬mów. Mogą natomiast pojawić się problemy z odpowiednim zakwalifikowaniem hybryd międzygatunkowych powstałych na skutek skrzyżowania odmian rodzimych topoli z tymi kwalifikowanymi do gatunków obcych (co w przypadku topoli jest bardzo częstym zjawiskiem). Biorąc pod uwagę fakt, że celem wprowadzenia takiego rozwiązania była wzmożona ochrona tylko gatunków rodzimych topoli, to należy przyjąć, że drzewo powstałe na skutek skrzyżowania gatunku rodzimego topoli z gatunkiem obcym już takich właściwości nie posiada, gdyż jest „nosicielem” cech obcych przyrodzie polskiej, a zatem jego usunięcie nie powinno być obciążone obowiązkiem ponoszenia opłat. Oczywiście w takim przypadku organ administracji prowadzący postępowanie powinien precyzyjnie wskazać, dlaczego konkretne drzewo zakwalifikował do grupy gatunków objętych omawianym zwolnieniem. Celowi temu może np. służyć wskazanie w konkretnym drzewie cech charakterystycznych tylko dla gatunków obcych topoli świadczących o tym, że nie jest ono „czystym” przedstawicielem flory rodzimej. W przypadku wykazania, że w ocenianym przypadku występują topole gatunków obcych lub ich hybrydy, również nie będzie zachodziła konieczność współdziałania z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i w nawet w przypadku drzew rosnących w pasie drogowym będzie mógł samodzielnie wydać zezwolenie na usunięcie drzew w całości lub w części, jeżeli drzewa znajdujące się w pasie drogowym należą do różnych gatunków.
Z koniecznością współdziałania w procesie wydawania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z innym organem wiążą się również inne praktyczne problemy procesowe. Współdziałanie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska będzie bowiem zgodnie z postanowieniami art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego następowało w tym trybie. W związku z czym będzie ono generalnie przybierało formę postanowienia, od którego – zgodnie z postanowieniami § 5 tego ostatniego przepisu – będzie istniała możliwość wniesienia zażalenia. Generalnie nie byłoby w tym nic nadzwyczajnego, gdyby nie fakt, że zgodnie z postanowieniami art. 83 ust. 2b ustawy o ochronie przyrody „Niewyrażenie stanowiska w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu zezwolenia, o którym mowa w ust. 2a, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie zezwolenia”. Z postanowień tego przepisu wynika więc w sposób niebudzący wątpliwości, że w przypadku milczenia organu przyjmuje się, że uzgodnił on projekt zezwolenia. Oznacza to więc ni mniej, ni więcej, że podmiotowi (np. biorącej udział w postępowaniu organizacji ekologicznej) kwestionującemu takie stanowisko będzie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na podstawie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (możliwość taka nie została bowiem wyłączona). To zaś rodzi również problemy dla organów wyższej instancji, które będą musiały oceniać milczenie organu w normalnym trybie zażaleniowym, do czego katalog możliwych do podjęcia rozstrzygnięć przewidziany w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego za bardzo nie przystaje. Jest to istotna zmiana jakościowa w polskim postępowaniu administracyjnym, która może rodzić więc wiele praktycznych problemów. Pierwszym z nich jest niewątpliwie ustalenie, od jakiego momentu biegnie termin, w jakim regionalny dyrektor ochrony środowiska ma możliwość wyrażenia swojego stanowiska. W art. 83 ust. 2b ustawy o ochronie przyrody jest mowa o tym, że biegnie on od momentu przedstawienia projektu decyzji. Oznacza to, że w procesie współdziałania uzgodnieniu podlega projekt orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Dlatego też organ właściwy do wydania zezwolenia powinien wystąpić o uzgodnienie jego projektu dopiero wówczas, gdy jest on już opracowany, a zatem po zakończeniu postępowania wyjaśniającego. W związku z tym termin dla organu uzgadniającego zaczyna biec dopiero od momentu, w którym wpłynął do niego projekt decyzji. Jeżeli zatem regionalny dyrektor ochrony środowiska nie otrzyma projektu decyzji, to termin do zajęcia stanowiska nie biegnie. Jeżeli jednak po otrzymaniu projektu decyzji wraz z aktami sprawy organ współdziałający uzna, że zachodzi konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (np. w celu usunięcia wątpliwości co do występowania gatunków chronionych), to nie będzie miał możliwości wzywania do przeprowadzenia tych czynności organu, który przesłał mu projekt decyzji wraz z aktami sprawy, ale będzie musiał to zrobić samodzielnie, gdyż również w postępowaniu przed organem współdziałającym znajduje zastosowanie wynikająca z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada prawdy obiektywnej, a przeprowadzanie czynności procesowych nie będzie przerywać biegu terminu do zajęcia stanowiska. Dlatego też zamierzając przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające, regionalny dyrektor ochrony środowiska będzie musiał zadbać o to, aby było ono przeprowadzone przed upływem terminu określonego w art. 83 ust. 2b ustawy o ochronie przyrody . Ten ostatni nie jest bowiem zwykłym terminem do załatwienia sprawy i nie ma charakteru instrukcyjnego, jak inne tego typu terminy, gdyż jego przekroczenie automatycznie wywołuje skutek w postaci pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. W związku z tym organ uzgadniający powinien dokładać staranności, aby jego stanowisko (w przypadku gdy będzie widział konieczność wydania postanowienia) było doręczone albo chociaż nadane w urzędzie pocztowym przed upływem 30-dniowego terminu. Wydanie postanowienia w okresie późniejszym będzie bowiem wywoływało ten efekt, że będzie ono wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej, gdyż w obrocie prawnym będzie funkcjonowało domniemanie uzgodnienia przesłanego projektu decyzji. W związku z tym będzie ono obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniającą jego unieważnienie.
Mówiąc o postanowieniach w przedmiocie uzgodnienia projektu zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, nie można zapominać również o tym, że zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego będzie przysługiwała od nich wspominana już wyżej możliwość wniesienia zażalenia. Wniesienie zażalenia zgodnie z dyspozycją art. 143 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wstrzymuje wykonania postanowienia, ale organ, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, jeżeli uzna to za uzasadnione. W związku z tym nie ma zasadniczych przeciwwskazań, aby wydać decyzję w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów mimo wniesienia zażalenia na orzeczenie organu współdziałającego. W sytuacji gdy miało ono charakter negatywny, będzie skutkowało to odmową wydania zezwolenia, natomiast gdy miało charakter pozytywny – wydaniem zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Jeżeli jednak od postanowienia w przedmiocie uzgodnienia zostanie wniesione zażalenie, a organ wyższej instancji uzna, że jest ono uzasadnione, i uchyli zaskarżone postanowienie, to w zasadzie nie będzie podstaw do ponownego wypowiadania się co do projektu zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z uwagi na to, że będzie już przekroczony termin, w jakim organ współdziałający może wyrazić swoje stanowisko. W polskim systemie prawa nie obowiązują bowiem rozwiązania wskazujące na to, że wniesienie zażalenia przerywa bieg terminów, w jakich powinno być wydane rozstrzygnięcie. W efekcie tego po wprowadzeniu zmian wynikających z art. 83 ust. 2b ustawy o ochronie przyrody powstało rozwiązanie, które może być uznane z punktu widzenia procesowego za co najmniej niedopracowane.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
Pisaliśmy o tym również
Zmiany w zakresie ochrony przyrody (cz. 1)
Zmiany w zakresie ochrony przyrody (cz. 2)
Zmiany w zakresie ochrony przyrody (cz. 4)