Przybliżając je, przede wszystkim należy zauważyć, że zmienił się zakres przedmiotowy obowiązku uzyskania takiej decyzji. W dotychczasowym stanie prawnym katalog zwolnień z obowiązku uzyskania zezwolenia był określony w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody , którego pkt 4 zwalniał z obowiązku uzyskania zezwolenia na usuwanie drzew lub krzewów, których wiek nie przekraczał 5 lat. Natomiast po omawianej nowelizacji przepis ten został zmieniony w ten sposób, że z obowiązku uzyskania zezwolenia zwolniono usuwanie obiektów przyrodniczych, których wiek nie przekracza 10 lat. W odniesieniu do dotychczasowych rozwiązań prawnych obowiązek uzyskania zezwolenia został więc w sposób znaczący zliberalizowany. Zmiana ta musi być oceniona pozytywnie, ułatwi bowiem uporządkowanie nieruchomości zaniedbanych, które na skutek samoczynnych procesów przyrodniczych porosły drzewami i krzewami, nie wywołując jednocześnie poważniejszych zmian w środowisku. W praktyce wywołuje ona również ten efekt, że postępowania wszczęte na wniosek obejmujący drzewa w przedziale wiekowym od 5 do 10 lat w toku prowadzonego postępowania stały się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (gdyż odpadł obowiązek uzyskania zezwolenia) i jako takie na podstawie tego przepisu powinny podlegać umorzeniu w całości, jeżeli wszystkie drzewa nie miały więcej niż 10 lat, lub w części odnoszącej się do tych drzew, jeżeli postępowanie było prowadzone również w odniesieniu do starszych obiektów przyrodniczych.
Z punktu widzenia procesowego bardzo istotny charakter mają również zmiany odnoszące się do przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. W dotychczasowym stanie prawnym zgodnie z postanowieniami art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów mógł wystąpić tylko posiadacz nieruchomości, który – jeżeli nie był jej właścicielem – do wniosku musiał dołączyć zgodę właściciela. W praktyce taka konstrukcja przepisu wywoływała ten efekt, że również użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których rosły drzewa, musieli uzyskiwać na ich usunięcie zgodę właściciela gruntu, który oddał go w użytkowanie wieczyste (tzw. zgoda właścicielska wyrażana przed wszczęciem postępowania). Stanowiło to dużą praktyczną trudność, dając jednocześnie podstawę do prowadzenia sporów interpretacyjnych. Dlatego też z aprobatą należy przywitać rozwiązanie nowelizujące postanowienia art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przyznające takie same uprawnienia jak właścicielom nieruchomości również użytkownikom wieczystym. W żadnym razie nie wpłynie to bowiem na pogorszenie ochrony drzew i krzewów, a może w znaczący sposób usprawnić uzyskanie zezwolenia na ich usunięcie.
Kolejną istotną zmianą wiążącą się z wszczęciem postępowania, jaka została dokonana, jest dodanie do art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody pkt 8 określającego, że do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów oprócz wymaganych dotychczas informacji musi być dołączony również rysunek lub mapa określające usytuowanie drzewa lub krzewu w stosunku do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej nieruchomości. Dokument ten nie musi spełniać żadnych specjalnych wymagań formalnych (gdyż ustawodawca takich nie wprowadził), w związku z czym może on być sporządzony również przez samego wnioskodawcę. Jego dołączenie do wniosku powinno natomiast ułatwić indywidualizację drzew stanowiących przedmiot postępowania oraz ocenę przyczyny uzasadniającej usunięcie konkretnych drzew lub krzewów. Oczywiście dane zamieszczone na takim rysunku lub mapie powinny być przez organ administracji zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zweryfikowane w toku prowadzonego postępowania.
Wprowadzone omawianą nowelizacją zmiany nie ominęły również samego postępowania rozpoznawczego. Zgodnie bowiem z postanowieniami dodanego art. 83 ust. 2c ustawy o ochronie przyrody w obecnej chwili w każdym przypadku „Organ właściwy do wydania zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych”. Rozwiązanie to jako nowe i wymagające od pracowników organów administracji legitymowania się olbrzymią wiedzą przyrodniczą może stanowić źródło wielu praktycznych problemów. Dlatego uzasadnione wydaje się poświęcenie mu kilku słów komentarza. Przede wszystkim należy zauważyć, że w przepisie tym nie ma mowy o gatunkach chronionych drzew lub krzewów. W związku z tym należy przejąć, że ocena będzie musiała odnosić się do wszystkich składników środowiska przyrodniczego objętych ochroną gatunkową, dla których drzewa i krzewy mogą być ich siedliskiem albo miejscem stałego przebywania. W przytoczonym przepisie mówi się bowiem bardzo ogólnie o występowaniu gatunków chronionych w obrębie zadrzewień. W praktyce wywołuje to zatem ten skutek, że w każdym przypadku organ administracji powinien ustalić, czy w ocenianym miejscu nie występuje któryś z gatunków chronionych wymienionych odpowiednio w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz. U. Nr 168, poz. 1764), rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących grzybów objętych ochroną (Dz. U. Nr 168, poz. 1765) oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237). Lista gatunków objętych ochroną gatunkową wymienionych w tych trzech aktach prawnych jest wręcz olbrzymia, poczynając od tych, których występowanie jest bardzo łatwo stwierdzić, a kończąc na takich, których występowanie może być potwierdzone tylko po przeprowadzeniu specjalistycznych badań, gdyż są one bardzo niepozorne i ich występowanie w trakcie rutynowych oględzin może być niezauważone. Dlatego też w wielu przypadkach trudno będzie w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy w konkretnej sytuacji w zadrzewieniu występują lub nie występują jakieś gatunki chronione. W Polsce monitoring przyrodniczy zaczyna się bowiem dopiero rozwijać i brak jest jeszcze pełnych inwentaryzacji np. siedlisk gatunków chronionych. W związku z tym w przypadkach wątpliwych w celu rozwiania wątpliwości może zachodzić konieczność wystąpienia z zapytaniem do organów ochrony przyrody, czy posiadają informacje potwierdzające taki fakt, lub przeprowadzenie na podstawie art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dowodu z opinii biegłego na okoliczność występowania gatunków chronionych albo nawet taksacji tych gatunków w przypadku, gdy ich przyporządkowanie nasuwa wątpliwości. Pamiętanie o konieczności przeprowadzenia oględzin na okoliczność występowania gatunków chronionych jest niezwykle istotne również z tego powodu, że obowiązkiem tym w praktyce będą postępowania związane z usuwaniem wszystkich drzew lub krzewów, których usunięcie wymaga uzyskania zezwolenia. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 83 ust. 2c ustawy o ochronie przyrody obowiązkiem przeprowadzenia oględzin jest objęte, co prawda, usunięcie drzew rosnących tylko w zadrzewieniach. Pojęcie to należy jednak do języka prawnego i zgodnie z postanowieniami art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody należy przez nie rozumieć „drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe”. Jak wynika z przytoczonej definicji, ma ono bardzo szeroki zakres znaczeniowy obejmujący swoim zakresem zarówno drzewa pojedyncze, jak i ich skupiska – zarówno tych, które wyrosły na skutek naturalnych procesów, jak i będących w całości efektem działalności człowieka. Uwzględniając zatem fakt, że również drzewa i krzewy posadzone w wyniku świadomej działalności człowieka (np. przed domem), będące częścią składową zadrzewień, mogą być siedliskiem dziko występujących gatunków chronionych, to również wydanie zezwolenia na ich usunięcie będzie musiało poprzedzać przeprowadzenie oględzin. Natomiast można w praktyce próbować wyobrazić sobie sytuację, w której organ administracji odstąpi od przeprowadzenia oględzin drzew i krzewów objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia z uwagi na to, że już przed przeprowadzeniem tej czynności procesowej stwierdzi wystąpienie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji negatywnej. W art. 83 ust. 2c ustawy o ochronie przyrody wskazuje się bowiem bardzo wyraźnie, że oględziny są niezbędne przed wydaniem zezwolenia (a zatem decyzji pozytywnej). Można zatem sobie wyobrazić sytuację, w której organ odmówi wydania zezwolenia bez przeprowadzenia oględzin, kierując się np. postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza nakaz utrzymania istniejącej zieleni wysokiej. Z takiej możliwości będzie jednak należało korzystać niezwykle ostrożnie i to tylko w przypadkach, które nie budzą żadnych wątpliwości faktycznych.
Oczywiście, mówiąc o przeprowadzeniu oględzin drzew i krzewów na okoliczność występowania w zadrzewieniu gatunków chronionych, nie można wykluczyć połączenia jej z wyjaśnieniem innych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, które najprościej jest zweryfikować w terenie, takich jak np. gatunki drzew objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia czy ich obwód. Za takim połączeniem wyjaśniania dwóch różnych kwestii w trakcie jednej czynności procesowej przemawiają względy ergonomiki procesowej pozwalające na skrócenie czasu prowadzonego postępowania administracyjnego, bez ograniczenia uprawnień podmiotów w nich uczestniczących.
Efektem przeprowadzonych oględzin może być kolejna trudność procesowa związana z potwierdzeniem występowania w obrębie konkretnego zadrzewienia gatunków chronionych. W takim przypadku organ administracji prowadzący postępowanie powinien ustalić, czy na skutek usunięcia wskazanych we wniosku drzew może dojść do zniszczenia przedstawicieli gatunków chronionych roślin, zwierząt lub grzybów. Jeżeli bowiem z dokonanych ustaleń faktycznych będzie wynikało, że może dojść do usunięcia wnioskowanych drzew lub krzewów bez jednoczesnego zniszczenia chronionych składników środowiska przyrodniczego (np. chronionych roślin), to organ administracji, nie stwierdziwszy innych przeciwwskazań do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, będzie mógł wydać pozytywną decyzję. Jeżeli jednak z dokonanych ustaleń będzie wynikało, że zachodzą podstawy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, ale nie można tego uczynić bez zniszczenia przedstawicieli gatunków chronionych lub ich siedlisk, to organ administracji automatycznie nie może wydać zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, gdyż sam współuczestniczyłby w tym procederze, firmując go niejako swoim autorytetem. Dlatego też w takim przypadku usunięcie gatunków chronionych lub zniszczenie ich staje się zagadnieniem wstępnym, bez którego rozstrzygnięcia nie można wydać zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. W związku z tym wydanie takiego orzeczenia będzie mogło nastąpić dopiero po wcześniejszym wydaniu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub regionalnego dyrektora ochrony środowiska odpowiednio na podstawie art. 56 ust. 1 lub 2 ustawy o ochronie przyrody zgody na odstępstwa od zakazów obowiązujących w odniesieniu do gatunków chronionych, takich jak np. zakaz ich zrywania, niszczenia, uszkadzania, przemieszczania i hodowli albo zakaz niszczenia ich siedlisk i ostoi. Wydanie takiej zgody staje się więc zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody . W związku z tym organ prowadzący takie postępowanie zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien zawiesić w formie postanowienia prowadzone postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien wystąpić do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub zobowiązać do tego stronę. Podmiotowi, który wbrew twierdzeniom organu będzie uważał, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż istnieje możliwość usunięcia drzew lub krzewów bez zniszczenia gatunków chronionych lub ich siedlisk, będzie przysługiwało prawo do wniesienia na podstawie art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenia na postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie wydania zezwolenia. W przypadku skorzystania z tego uprawnienia ocena organu wyższej instancji będzie sprowadzała się do weryfikacji ustalonych przez organ I instancji okoliczności stanu faktycznego wskazujących na konieczność zniszczenia lub uszkodzenia gatunków chronionych.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Pisaliśmy o tym również
Zmiany w zakresie ochrony przyrody (cz. 1)
Zmiany w zakresie ochrony przyrody (cz. 3)
Zmiany w zakresie ochrony przyrody (cz. 4)