Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów ma nieco inny charakter od pozostałych uzgodnień uzyskiwanych w procedurze planistycznej. To rozstrzygnięcie nie dotyczy bowiem uzgodnienia projektu planu, a ma na celu podjęcie decyzji odnośnie konkretnych terenów, a dokładnie zmiany ich przeznaczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r., IV SA/Wa 448/08, LEX nr 459391). Świadczy o tym również umieszczenie przepisu o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia w innej jednostce redakcyjnej (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. ), niż obowiązku uzgodnienia projektu planu (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. ).

Ochrona gruntów rolnych i leśnych służy zachowaniu takiego charakteru gruntów. Jednym ze środków ochrony jest ograniczanie przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Jakie grunty są gruntami rolnymi i leśnymi określa art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; dalej: u.g.r.l. ). I tak gruntami rolnymi są grunty:
- określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;
- pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;
- pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;
- pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;
- parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;
- pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;
- pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;
- zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;
- torfowisk i oczek wodnych;
- pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych;
natomiast gruntami leśnymi są grunty:
- określone jako lasy w przepisach o lasach;
- zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej;
- pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.
Jednocześnie nie uważa się za grunty rolne gruntów znajdujących się pod parkami i ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków.

Istotne jest wyłącznie spod konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia wprowadzone do u.g.r.l. z dniem 1 stycznia 2009 r. Zgodnie z dodanym art. 5a przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Wobec tego do gruntów rolnych położonych na terenach miast nie jest wymagana decyzja w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 362/10, LEX nr 752289).

Zgodnie z przepisami u.g.r.l. zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli wymaga ona zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia. I tak, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wymagają:
- grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha,
- grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa,
- pozostałe grunty leśne.
Organami właściwymi do wydania zgody na zmianę przeznaczenia są odpowiednio:
- minister właściwy do spraw rozwoju wsi,
- minister właściwy do spraw środowiska,
- marszałek województwa, przy czym zgoda może być wyrażona po uzyskaniu opinii izby rolniczej.@page_break@

O zgodę na zmianę przeznaczenia występuje do właściwego organu wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządzający projekt miejscowego planu. Wniosek organu gminy, oprócz spełniania ogólnych warunków pism wszczynających postępowanie wynikających z kpa, musi zawierać także:
1) uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów;
2) wykaz powierzchni gruntów, których przeznaczenie ma zostać zmienione, z uwzględnieniem klas bonitacyjnych gruntów rolnych i typów siedliskowych gruntów leśnych;
3) ekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia, uwzględniające w szczególności:
a) sumę należności i opłat rocznych za grunty projektowane do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne,
b) przewidywany rozmiar strat, które poniesie rolnictwo i leśnictwo w wyniku ujemnego oddziaływania inwestycji lokalizowanych na gruntach projektowanych do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.
Ponadto do wniosku należy dołączyć dodatkowe dokumenty:
- mapę gminy lub miasta z oznaczeniem gruntów zabudowanych (ale z wyjątkiem gruntów pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych oraz określonych jako lasy w przepisach o lasach), klas bonitacyjnych gruntów rolnych i typów siedliskowych gruntów leśnych oraz granic gruntów planowanych do zmiany przeznaczenia, wykonaną w skali takiej jak mapa dla miejscowego planu, przy czym w odniesieniu do gruntów leśnych mapa musi zawierać treść mapy gospodarczej lasów;
- jeżeli wniosek dotyczy gruntów o obszarze ponad 10 ha na cele inwestycji górniczych, wówczas powinien zawierać także wariantowe rozwiązania w zakresie rekultywacji i zagospodarowania gruntów w trakcie i po zakończeniu działalności przemysłowej, określające dla każdego wariantu koszty rekultywacji i zagospodarowania oraz straty, które poniesie rolnictwo i leśnictwo; jednak organ wyrażający zgodę może w szczególnie uzasadnionym przypadku odstąpić od wymogu przedkładania uzasadnienia ekonomicznego oraz rozwiązań wariantowych;
- jeżeli wniosek dotyczy gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, wówczas należy dołączyć opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku.

Organ wyrażający zgodę może żądać złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy.

Z przepisów u.g.r.l. wynika, iż jeżeli organem właściwym do zmiany przeznaczenia gruntów jest minister, wówczas wniosek składa się do właściwego marszałka województwa, który do wniosku dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Złożenie wniosku wszczyna postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Stronami tego postępowania, oprócz wszczynającego postępowanie organu wykonawczego gminy, są także właściciele nieruchomości, których przeznaczenie ma zostać zmienione, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego - przeznaczenie gruntu wpływa bowiem na wykonywanie prawa własności do nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., IV SA 1817/00, LEX nr 75553).

Podkreślenia wymaga, iż to nie zgoda na zmianę przeznaczenia dokonuje zmiany przeznaczenia gruntów, bowiem dopiero umieszczenie tych postanowień w planie miejscowym niesie za sobą taki skutek. Rada gminy przy uchwalaniu planu nie jest związana zgodami uzyskanymi przez organ wykonawczy. Powyższe oznacza, iż rada może postanowić w uchwale o miejscowym planie o zmianie przeznaczenia gruntów jedynie odnośnie części terenów dla których uzyskano zgody lub odstąpić całkiem od zmiany przeznaczenia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., IV SA/Po 757/10, LEX nr 758610).

Tylko uzyskanie zgody przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na zmianę przeznaczenia gruntów jest podstawą do wprowadzenia takich postanowień do miejscowego planu. Odmowa wyrażenia zgody uniemożliwia zmianę przeznaczenia gruntów z rolnego i leśnego na inny. Wprowadzenie do planu innych sposobów przeznaczenia gruntów, mimo uzyskania odmowy lub niewystąpienia o zmianę przeznaczenia gruntów, stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08, LEX nr 534648).

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm)

Pisaliśmy o tym również:
Opinie i uzgodnienia w procedurze uchwalania planu miejscowego - charakter i zakres współdziałania 
Opinie i uzgodnienia w procedurze uchwalania planu miejscowego - organy współdziałające