Nadzór nad działalnością j.s.t.

Ustawy: o samorządzie gminnym , o samorządzie powiatowym , o samorządzie województwa   wiele kwestii proceduralnych, związanych z funkcjonowaniem nadzoru nad działalnością gminy (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym ) i powiatu (art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym ) oraz nad wykonywaniem zadań województwa (art. 79 ustawy o samorządzie wojewódzkim ) sprawowanym na podstawie kryterium zgodności z prawem, pozostawiają bez rozstrzygnięcia. Wieloznaczność pojęć, niedoprecyzowanie kompetencji poszczególnych organów oraz ich specyfika – j.s.t. to osoby prawne o szczególnej strukturze – wywołują wątpliwości w zakresie procedur stosowanych w postępowaniu nadzorczym oraz postępowaniu skargowym na rozstrzygnięcia nadzorcze i konsekwentnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Poszukiwanie rozwiązań w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) nie zawsze pozwala na znalezienie jednoznacznej odpowiedzi [p.p.s.a.].

Organami nadzoru jednostek samorządu terytorialnego są prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa [rio] (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym , art. 76 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 78 ustawy o samorządzie wojewódzkim ). Organy te mogą wkraczać w działalność j.s.t. tylko w przypadkach określonych ustawami i w tym zakresie mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania określonej j.s.t., niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych (art. 87 i 88 ustawy o samorządzie gminnym , art. 76 i 77a ustawy o samorządzie powiatowym , art. 78 i 80 ustawy o samorządzie wojewódzkim ).

W ramach kompetencji podejmują m.in. czynności sprawdzające czy:
1) uchwały rady gminy, powiatu i sejmiku województwa;
2) uchwały zarządu powiatu i województwa;
3) zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta)
– są zgodne z prawem; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r. (II OSK 127/08, LEX nr 470940): cyt. „Wojewoda sprawuje na podstawie kryterium zgodności z prawem nadzór nad działalnością gminną, a nie nad organami gminy.”.

W razie utwierdzenia się w przekonaniu, w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały lub zarządzenia, że kontrolowany akt normatywny zawiera postanowienia sprzeczne z obowiązującym prawem, wojewoda (rio) orzeka przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o ich nieważności w całości lub w części (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym , art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 82 ustawy o samorządzie wojewódzkim ). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, iż wydano je z naruszeniem prawa.

Po upływie 30 dni od dnia otrzymania organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu j.s.t. lub zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), może jednak zaskarżyć je do wojewódzkiego do sądu administracyjnego (art. 93 ustawy o samorządzie gminnym , art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 82c ustawy o samorządzie wojewódzkim ).

Co do uchwał organu stanowiącego gminy i powiatu ustawy samorządowe określają rygor przedkładania ich wojewodzie. Zobowiązany jest do tego odpowiednio wójt (art. 90 ustawy o samorządzie gminnym ) oraz starosta (art. 78 ustawy o samorządzie powiatowym ) w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia zaś akty ustanawiające przepisy porządkowe w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Uchwały objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej powinny być przekazywane do rio w tym samym trybie. W przypadku województwa, marszałek na tych samych zasadach i w terminach przekazuje wojewodzie i regionalnej izbie obrachunkowej uchwały sejmiku oraz uchwały zarządu województwa (art. 81 ustawy o samorządzie wojewódzkim ).

Ustawy „milczą” na temat przekazywania do organów nadzoru: zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz uchwał zarządu powiatu, jak również w ogóle pomijają zagadnienie zarządzeń starosty i marszałka województwa.

Nadzór nie zawsze musi mieć rację

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lub rio powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 90 ustawy o samorządzie gminnym , art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 82 ustawy o samorządzie wojewódzkim ).

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym ), powiatu (art. 85 ustawy o samorządzie powiatowym ) oraz województwa (art. 86 ustawy o samorządzie wojewódzkim ) podlegają zaskarżeniu z powodu niezgodności z prawem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia w trybie przewidzianym dla zaskarżania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. W przypadku gminy ustawa o samorządzie gminnym . zawiera dosłowny zapis, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym ).

W przypadku województwa art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim stanowi, że do złożenia skargi jest uprawnione województwo, zaś podstawą wniesienia skargi jest uchwała sejmiku województwa. W ust. 3 tego samego artykułu czytamy cyt. „3. Do złożenia skargi uprawnione jest województwo, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.”.

Ustawa o samorządzie powiatowym . nie zawiera zapisu ustanawiającego wymóg podjęcia uchwały w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Co do rady powiatu obowiązek spełnienia takiego warunku można wyinterpretować z art. 85 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie powiatowym co do organu wykonawczego pozostaje tylko zastosowanie analogii.  Zobacz: postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK1972/06, LEX nr 240447.

Mimo różnego potraktowania tych kwestii w poszczególnych samorządach nie budzi kontrowersji pogląd, że podstawą złożenia skargi do sądu administracyjnego jest oświadczenie woli w tym zakresie organu, którego akt został „dotknięty” rozstrzygnięciem nadzorczym. Zobacz: postanowienie WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r., II SA/Kr 473/09, Wspólnota 2010/3/45 ,LEX Nr 543493.

Sądy administracyjnie różnie podchodzą jednak do kwestii terminu złożenia tego oświadczenia woli. Np. WSA w Opolu w postanowieniu z dnia 9 października 2008 r. (II SA/Op 517/08, LEX nr 504535): cyt. „Skarga, nawet wniesiona do sądu administracyjnego przez organ wykonawczy j.s.t. w przewidzianym w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym  30-dniowym terminie, nie może zostać uznana za wniesioną skutecznie, jeżeli nie została podjęta uchwała organu uchwałodawczego tej jednostki o skierowaniu skargi do sądu. Wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez załączenia uchwały rady gminy o wniesieniu skargi uznać należy zatem za brak formalny tej skargi, który w świetle art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., może być uzupełniony na wezwanie sądu, który wzywa stronę skarżącą do jego uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.”.

Zaproponowana przez WSA w Opolu konstrukcja, która w świetle jednoznacznie brzmiącego przepisu, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, pozwalająca na odwrócenie kolejności tzn. najpierw skarga, a później decyzja organu uprawnionego do jej wniesienia, wydaje się być ryzykowna. Czy osoby składające skargę bez formalnego umocowania mogą składać wiążące oświadczenie woli konieczne do złożenia skargi?

Wcześniejsze stanowiska sądów administracyjnych w tym zakresie również były dość liberalne: Postanowienie NSA z dnia 6 marca 2008 r. (II GSK 410/07, LEX nr 466177): cyt. „1. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. 2. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego.” – por. również wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Bd 720/07, LEX nr 461357.

Kompetencje organów j.s.t. w postępowaniu skargowym

Do postępowania dotyczącego wniesienia skargi stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Wydaje się jednak, że nie całe orzecznictwo sądowe do końca zgłębia specyfikę struktury organów j.s.t. oraz bierze pod uwagę polityczne uwarunkowania wynikające z tej struktury.

Jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną, a ich samodzielność podlega ochronie prawnej (art. 2 ustawy o samorządzie gminnym , art. 2 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 6 ustawy o samorządzie wojewódzkim ). Jednoznaczna wymowa przepisów ustaw była wielokrotnie potwierdzana w orzecznictwie. Między innymi NSA w postanowieniu z dnia 6 listopada 2008 r. (I OZ 828/08, LEX nr 549652): cyt. „Celem, dla którego wprowadzona została możliwość kwestionowania rozstrzygnięć nadzorczych j.s.t. jest ochrona samodzielności j.s.t.”.  Zobacz: wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., II OSK 722/08, LEX nr 488008.

Prowadzenie dalszych rozważań ułatwi przeprowadzenie specyfikacji rodzajowej cech i kompetencji organów j.s.t.

1. Organami j.s.t. są:
1) wykonawczymi:
a) gminy – wójt (art. 26 ustawy o samorządzie gminnym ),
b) powiatu – zarząd powiatu (art. 26 ustawy o samorządzie powiatowym ),
c) województwa – zarząd województwa (art. 31 ustawy o samorządzie wojewódzkim ).
2) stanowiącymi:
a) gminy – rada gminy (art. 15 ustawy o samorządzie gminnym ),
b) powiatu – rada powiatu (art. 9 ustawy o samorządzie powiatowym ),
c) województwa – sejmik województwa (art. 16 ustawy o samorządzie wojewódzkim ).

2. Zadania organów j.s.t.:
1) uchwały organu stanowiącego wykonuje:
a) w gminie – wójt (art. 30 ustawy o samorządzie gminnym ),
b) w powiecie – zarząd powiatu (art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym ),
c) w województwie – zarząd województwa (art. 41 ustawy o samorządzie wojewódzkim );
2) bieżącymi sprawami kieruje i reprezentuje na zewnątrz:
a) gminę – wójt (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym ),
b) powiat – starosta powiatu (art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym ),
c) województwo – marszałek województwa (art. 43 ustawy o samorządzie wojewódzkim );
3) aparat wykonawczy:
a) zadania gminy – wykonuje wójt przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem oraz zwierzchnikiem pracowników (art. 33 ustawy o samorządzie gminnym );
b) zadania powiatu – wykonuje zarząd powiatu przy pomocy starostwa powiatowego (art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym ), którego starosta jest kierownikiem i zwierzchnikiem służbowym pracowników (art. 35),
c) zadania województwa – wykonuje zarząd województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego (art. 45 ustawy o samorządzie wojewódzkim ), którego marszałek województwa jest kierownikiem i zwierzchnikiem służbowym pracowników (art. 43 ustawy o samorządzie wojewódzkim );
4) projekty uchwał:
a) rady gminy – przygotowuje wójt (art. 30 ustawy o samorządzie gminnym ),
b) rady powiatu – przygotowuje zarząd powiatu (art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym ),
c) sejmiku województwa – u.s.w. nie zawiera jednoznacznego zapisu w tym zakresie;
5) w realizacji:
a) zadań własnych gminy, wójt podlega wyłącznie radzie gminy (art. 30 ustawy o samorządzie gminnym ),
b) zadań, zarząd powiatu podlega wyłącznie radzie powiatu (art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym ),
c) ustawa o samorządzie wojewódzkim nie zawiera jednoznacznego zapisu w tym zakresie.

We wszystkich trzech szczeblach samorządu terytorialnego oprócz wyraźnie wskazanych zadań (np. przyjmowanie i analizowanie oświadczeń majątkowych radnych, czy wykonywanie niektórych czynności z zakresu prawa pracy wobec kierowników urzędów j.s.t.) kompetencje przewodniczącego organu stanowiącego ograniczono do wyłącznie organizowania pracy rady (sejmiku) oraz prowadzenia obrad rady (sejmiku), (art. 19 ustawy o samorządzie gminnym , art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym , art. 20 ustawy o samorządzie wojewódzkim ).

W kontekście przedstawionego wyżej zestawienia wyraźnie daje się zauważyć, że dla organów stanowiących j.s.t. przepisy nie przewidują jakichkolwiek instrumentów ani prawnych, ani materialno-technicznych, umożliwiających podejmowanie czynności na zewnątrz w swoim imieniu. Organ kolegialny pozbawiony aparatu wykonawczego, a tym bardziej zdolności reprezentacji (przewodniczący rady nie jest upoważniony do reprezentowania rady na zewnątrz i czynności, które wykonuje robi wyłącznie w swoim imieniu) nie jest w stanie podejmować nawet przedsięwzięć organizacyjno-techniczynych nie mówiąc już o czynnościach wywołujących skutki prawne.

Różnie tę kwestię postrzegają organy nadzoru i sądy administracyjne. Jednoznacznie na ten temat wypowiedział się NSA w postanowieniu z dnia 9 lipca 2009 r. (II FSK 1468/08, Wspólnota 2009/31/43): cyt. „Legitymacja dla prezydenta miasta wyrażona w uchwałach rady miasta nie była niezbędna, gdyż prawo do reprezentacji gminy w przedmiotowej sprawie wynika z samej ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku wniesienia skargi do sądu mamy bez wątpienia do czynienia z reprezentacją gminy na zewnątrz.”. (Por. również: postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2007 r., VIII SA/Wa 49/07, LEX nr 438877;      wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., II SA/Wa 1260/06, LEX nr 214225;      wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 607/04, LEX nr 158897;      wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 marca 2007 r., II SA/Ke 9/07, Dz.Urz.Święt 2007/120/1780, LEX nr 320301).


Nie powinno być wątpliwości, że stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wyłącznie gmina, powiat albo województwo, a czynności związane z tym faktem podejmują odpowiednie organy wykonawcze tych jednostek.


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)



Pisaliśmy o tym również:
Zdolność procesowa organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (cz. 2)