Zasadą jest, że osoba wybrana na radnego nie może świadczyć pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz pełnić funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy (art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.). Ponadto, zgodnie z art. 24d u.s.g. wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Wprawdzie w treści art. 24d u.s.g. jest mowa wyłącznie o "wójcie" (burmistrzu, prezydencie miasta), ale zakaz ustanowiony tym przepisem dotyczy również umów cywilnoprawnych zawieranych przez podmioty działające z jego upoważnienia (w imieniu i na jego rzecz), np. zastępcę czy sekretarza gminy. Dzieje tak się wobec treści art. 46 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą". Jako, że celem obu regulacji jest zapobieżenie sytuacjom, które mogłyby podważać zaufanie do bezstronności i uczuciowości radnego, ale też autorytet rady gminy, jako organu gminy, nawet jednostkowe zaistnienie stosunku cywilnoprawnego, którego treścią jest wykonywanie pracy, zawartego pomiędzy wójtem a radnym tej samej gminy, stanowi naruszenie tego zakazu.
Obowiązywanie zakazu
Art. 24d u.s.g. przewiduje, że zakaz dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy powierzenie pracy w drodze umowy cywilnoprawnej ma dopiero nastąpić; osobą świadczącą pracę ma być radny tej gminy na rzecz której ma świadczyć pracę, a organem powierzającym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Określenie „umowa cywilnoprawna” odnosi się do wszystkich umów prawa cywilnego, na podstawie których może być świadczona praca, np. umowy zlecenia, umowy o dzieło, umowy agencyjnej, ale też umowy o roboty budowlane.
Zakazem nie są objęte zatem umowy, które nie polegają na świadczeniu pracy np. umowa o dzieło, choć trzeba mieć na uwadze, że przy ocenie umowy z punktu widzenia dochowania tego zakazu, znaczenie będzie miała nie nazwa, ale treść zawartej z radnym umowy.
Z uwagi na antykorupcyjny cel zakazu, sprzeczne z prawem będzie także zatrudnienie radnego, jako podwykonawcy, w ramach umowy zawartej przez wójta z osobą trzecią. Co prawda, nie wynika to wprost z treści przepisu, ale w każdym przypadku powinna być zrealizowana jego funkcja, tj. eliminacja stanu, gdy radny miałby świadczyć pracę na rzecz własnej jednostki w której organie zasiada. W tym aspekcie należy podkreślić, że zakaz dotyczy tylko osobistego świadczenia pracy przez radnego, natomiast nie odnosi się on do usług pracy świadczonych przez spółki prawa handlowego (np. w ramach umowy o roboty budowlane), w których radny jest udziałowcem.
Radny dorobi do diety w gminnej jednostce, ale nie jako kierownik
Z zakazów sformułowanych w art. 24b ust. 1 i art. 24d u.s.g. należy wywieść wniosek, że dopuszczalne jest zatrudnienie radnego na podstawie umowy o pracę w urzędzie innej gminy niż ta w której uzyskał mandat, a także w gminnej jednostce organizacyjnej, z wykluczeniem stanowisk kierowniczych. A skoro tak, to dopuszczalne będzie także zawarcie przez radnego z inną gminą umowy cywilnoprawnej zobowiązującej do świadczenia pracy na rzecz tego urzędu, jak też powierzenie radnemu w drodze umowy cywilnoprawnej, wykonywania pracy w jednostce organizacyjnej gminy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Chodzi przy tym zarówno o jednostki, które posiadają osobowość prawną (np. spółkę komunalną), jak i jednostki budżetowe (np. przedszkole).
Przeczytaj także:
- WSA: Zwolnienie lekarskie nie uratowało mandatu radnego
- WSA: Radny naruszył zakaz antykorupcyjny - mandat musi być wygaszony
- Wójt nie miała obowiązku wyzbycia się majątku przed ogłoszeniem wyników wyborów
Radny nie musi rozwiązywać umowy, którą zawarł przed wyborami
Ustawa nie wypowiada się wprost w kwestii oceny umowy cywilnoprawnej zawartej przed radnego z gminą przed uzyskaniem w niej mandatu. Wprawdzie cel antykorupcyjny przepisu art. 24d u.s.g. wskazywałby, że radny powinien w takiej sytuacji rozwiązać niezwłocznie po ogłoszeniu wyniku wyborów, przedmiotową umowę, to jednak w orzecznictwie przeważa jednak pogląd, iż zakaz ten nie dotyczy umów cywilnoprawnych zawartych przed uzyskaniem mandatu radnego. Dlatego nadmierną restrykcją byłoby nałożenie na radnego - stronę umowy cywilnoprawnej obowiązku jej rozwiązania, albo stwierdzenie wygaszenia mandatu przez radę gminy. Gdyby bowiem ustawodawca chciał objąć regulacją stany powstałe przed objęciem mandatu, zastosowałby zabieg taki, jak w art. 24f ust. 1a u.s.g., który dotyczy obowiązku radnego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy.
Kto winny złamania zakazu, wójt czy radny?
Skutki złamania zakazu, o którym mowa w art. 24d u.s.g., mogą wyrażać się, w zależności od przyjętej koncepcji, zarówno w sferze prawa cywilnego, jak i publicznego, na zasadzie tzw. zbiegu kumulatywnego. Umowa cywilnoprawna zawarta wbrew dyspozycji ww. przepisu jest nieważna, jako sprzeczna z prawem (art. 58 par. 1 k.c.), z chwilą zawarcia umowy. Sporne natomiast jest, czy mandat radnego, który dopuścił się naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, wygasa na podst. 383 par. 1 pkt 5 kodeksu wyborczego.
W wyroku z 1 lipca 2014 r., II OSK 1469/14, NSA wyraził pogląd, że złamanie ustawowego zakazu określonego w art. 24d ustawy dotyczy wyłącznie wójta i nie ma znaczenia dla sytuacji prawnej radnego, który decyduje się na zawarcie takiej umowy. Natomiast WSA w Bydgoszczy, w wyroku z 29 stycznia 2014 r., II SA/Bd 1299/13, przyjął, że wobec administracyjnego rodowodu art. 24d u.s.g., którego celem jest stworzenie mechanizmów antykorupcyjnych, należy dopuścić konieczność stosowania sankcji administracyjnoprawnych, w tym również stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego.
Sankcją jest wygaśnięcie mandatu
W piśmiennictwie więcej zwolenników ma pogląd przyjmujący, że zakaz antykorupcyjny dotyczy zarówno wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jak też radnego, a sankcją za naruszenie przepisu jest wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie art. 383 par. 1 pkt 5 kodeksu wyborczego ze względu na naruszenie zakazu łączenia mandatu z określoną w ustawie funkcją lub działalnością. Zwraca się jednocześnie uwagę, że wójtowi nie grożą realne sankcje za złamanie tego przepisu, więc przy założeniu, że zakaz dotyczyłby wyłącznie wójta – przepis byłby martwy.
Z drugiej strony wójt, który dopuszcza się powtarzającego się naruszenia Konstytucji RP lub ustaw, może zostać odwołany w następstwie realizacji procedury z art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Cena promocyjna: 39.21 zł
|Cena regularna: 49 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 44.1 zł
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
