Recenzja książki Henryka Gawrońskiego "Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych" wydanej przez wydawnictwo Wolters Kluwer Polska.
Zarządzanie strategiczne to proces planowania zorientowany na przyszłość, sposób porządkowania i projektowania rzeczywistości zgodny z przyjętymi celami i prowadzący do wzmocnienia konkurencyjności danej organizacji lub regionu. Zarządzanie to oznacza opracowanie, a następnie implementację strategii. Strategia jest jednym z podstawowych instrumentów tego zarządzania. Stanowi koncepcję funkcjonowania, rodzaj kompromisu, strumień decyzji, będących wyrazem poszukiwań nowych możliwości rozwoju danego obszaru, ujętych w spójnym planie działania. Dobra strategia przesądza o sukcesie.
Samorządy lokalne funkcjonujące w warunkach globalizacji, oznaczającej m.in. wzrost oczekiwań w zakresie jakości życia, muszą zwielokrotnić swój wysiłek w celu osiągnięcia określonej dynamiki rozwoju lokalnego. Jego podstawę stanowią czynniki endogeniczne, które efektywnie wykorzystane wywołują samoistne pojawienie się czynników egzogenicznych, stymulujących rozwój danego obszaru. Umiejętność ich wykorzystania wymaga właściwych decyzji strategicznych.
Zarządzanie strategiczne w samorządzie terytorialnym implikuje potrzebę uwzględnienia specyficznych uwarunkowań, wynikających m.in. z samej istoty samorządu terytorialnego, w tym jego złożoności (społeczeństwo, przestrzeń terytorialna, władza samorządowa), trójszczeblowej struktury (samorząd gminny, powiatowy, wojewódzki), prawa administracyjnego regulującego działania w sferze publicznej, źródeł władzy wynikających nie z relacji własności, ale z zaufania społecznego a także oceny efektów tegoż zarządzania określanych jako dobro wspólne wszystkich interesariuszy. Przy czym, należy podkreślić, iż oczekiwania tych interesariuszy są bardzo zróżnicowane, a czasami nawet sprzeczne.
Właśnie na te aspekty zarządzania strategicznego w samorządzie terytorialnym zwraca uwagę Henryk Gawroński w książce „Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych”. Pozycja ukazała się w czerwcu 2010 r. nakładem Oficyny a Wolters Kluwer business.
Publikacja stanowi nowatorskie opracowanie zawierające rzetelną i wieloaspektową analizę aktualnie realizowanych strategii rozwoju lokalnego w samorządach województwa warmińsko-mazurskiego, formułujące także prognozę strategiczną dla tych samorządów.
Książka jest udaną próbą opracowania modelowych rozwiązań dotyczących wypracowania wizji samorządów (przy założeniu postulatywnego charakteru tych modeli), zasad budowy strategii oraz procesu lokalnego zarządzania strategicznego, uwzględniającego diagnozę i prognozę strategiczną, sformułowanie i wdrożenie strategii oraz jej ewaluację.
Autor we wstępie hipotetycznie zakłada, iż wyznaczone prawem kompetencje lokalnych jednostek samorządu terytorialnego (JST), wizja ich przyszłości oraz określone zasoby wymuszają stosowanie wielu instrumentów zarządzania strategicznego. Ich właściwa koordynacja umożliwia osiąganie przyjętych celów. Ponadto, zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych musi łączyć wymagania legalności z rosnącymi oczekiwaniami społeczności lokalnych, czemu mogą sprzyjać umiejętnie zastosowane mechanizmy rynkowe.
Autor wskazuje na konieczność wykorzystania różnych form współzarządzania podmiotami sektora publicznego, biznesowego i obywatelskiego oraz zróżnicowania instrumentów zarządzania strategicznego przy zachowaniu zasady ich komplementarności. Determinantami tego zarządzanie są różnorodne zasoby i procesy, a celem unikatowa konfiguracja tych zasobów, umożliwiająca poprawę warunków życia, wzrost jakości świadczonych usług i satysfakcji mieszkańców.
Kompozycja książki służy pozytywnej weryfikacji sformułowanych hipotez badawczych i uwzględnia diagnozę problemów zarządzania strategicznego w samorządach lokalnych, identyfikację jego głównych instrumentów, analizę i ocenę lokalnego zarządzania strategicznego oraz wypracowaną na podstawie identyfikacji modeli lokalnych strategii koncepcję lokalnego zarządzania strategicznego.
Rozważania teoretyczne zostały wzbogacone o cenny materiał empiryczny, zgromadzony w wyniku prowadzonych przez Autora badań w latach 2005-2009. Badania miały charakter diagnostyczny. Ich podmiot stanowiły gminy i powiaty województwa warmińsko-mazurskiego. Dało to podstawę do sformułowania interesujących wniosków, zaleceń i niekiedy polemicznych, zachęcających do dyskusji spostrzeżeń zawartych w podrozdziałach opatrzonych tytułem: Konkluzje. Ich nowatorski i poznawczy charakter − jest niewątpliwą zaletę opracowania.
Książka składa się z 4 rozdziałów, w których Autor przywołuje najnowsze opracowania z zakresu zarządzania strategicznego oraz zarządzania publicznego, a także dokonuje przeglądu wielu aktów prawa regulujących różne aspekty funkcjonowania samorządów terytorialnych w Polsce. Dobór źródeł uzasadniają określone we wprowadzeniu obszary badawcze. Rozważania poparte są przykładami wypracowanych i realizowanych w samorządach rozwiązań, co wydatnie wzbogaca walory poznawcze książki oraz wskazuje na praktyczne zastosowanie akademickich rozważań i wniosków. Dla samorządowców może być też ważną płaszczyzną odniesienie dla przeprowadzenia oceny własnych decyzji i działań.
Rozdział pierwszy książki zatytułowany: Problemy zarządzania strategicznego w samorządzie lokalnym, stanowi istotne i uzasadnione z punktu widzenia podejmowanego tematu wprowadzenie w problematykę samorządu terytorialnego, uwzględniające model samorządowego podziału terytorialnego oraz specyfikę zadań poszczególnych jednostek, strukturę władzy administracji samorządu terytorialnego, jego interdyscyplinarność i wyjątkowość.
Następnie Autor omawia aspekty zarządzania strategicznego, dokonując w tym celu przeglądu definicji podstawowych terminów (zarządzanie, strategia, zarządzanie strategiczne), by przejść do analizy uwarunkowań zarządzania strategicznego w samorządzie terytorialnym i sformułować jego zasady, m.in. takie jak: jasność i przejrzystość, nastawienie na konkurencyjność regionu, koordynacja, uczciwość i równość szans wszystkich, elastyczność, fiskalną poprawność, a więc korelację między kosztami zarządzania a przychodami.
Uporządkowana, spójna, wynikowa i celowa prezentacja zagadnień ułatwia lekturę i sprzyja percepcji treści poznawczych, bardzo cenna wydaje się być dla studenta poszukującego, niekiedy w sposób wybiórczy, określonych informacji.
Szczególnej rekomendacji, ze względu na walory poznawcze, wymaga w tym rozdziale fragment poświęcony koncepcji zarządzania publicznego przedstawionej w ujęciu ewolucyjnym, uwzględniający porównanie modeli zarządzania w administracji publicznej oraz strategie nowego zarządzania publicznego, kładącego nacisk na wyznaczanie celów i monitorowanie wyników, nowoczesne zarządzanie finansami i zasobami ludzkimi, podnoszenie standardów usług, zastosowanie benchmarkingu oraz usprawnianie kontaktów z obywatelami. Autor słusznie uzupełnia te rozważania o koncepcję dobrego rządzenia, którego istotą jest wywoływanie zmiany społecznej, kreowanie ładu społecznego, by następnie określić różnice między rządzeniem i współwładaniem oraz wskazać – co bardzo istotne – rolę urzędu w zarządzaniu strategicznym jednostką samorządu terytorialnego, trafnie akcentując rosnące wymagania i oczekiwania członków wspólnoty samorządowej wobec urzędu i osób piastujących w tym urzędzie ważne funkcje, zawsze w granicach przyznanych przez prawo kompetencji.
W tym kontekście uzasadniona i cenna jest diagnoza zjawisk patologicznych i mechanizmów ich powstawania wieńcząca rozważania zawarte w I rozdziale, ze wskazaniem m.in. na niski poziom kompetencji menedżerskich władz samorządowych oraz brak ciągłości władzy, będący efektem kolejnych wyborów samorządowych, co rodzi problemy z określeniem obszarów odpowiedzialności za efekty zarządzania strategicznego. Autor określa także wolumen patologii organizacyjnych, w tym łapownictwo czy syndrom uodpornienia na zmianę.
W podrozdziale podsumowującym, zawierającym wiele interesujących spostrzeżeń z zakresu omawianej problematyki, zostały wyrażone polemiczne wątpliwości co do zasadności istnienia powiatów i części gmin. Autor postuluje o połączenie powiatów ziemskich i grodzkich oraz zlikwidowanie gmin wiejskich z siedzibami w miastach. Stanowi to ważny głos w dyskusji na temat doskonałego modelu funkcjonowania samorządu terytorialnego oraz jest wyrazem potrzeby upraszczania jego struktury.
Rozdział II omawianej publikacji został poświęcony instrumentom zarządzania strategicznego w samorządzie lokalnym, takim jak: instrumenty finansowe, programy operacyjne i finansowe, planowanie zagospodarowania przestrzennego i system informacji przestrzennej, marketing terytorialny, partnerstwo publiczno-prywatne, strategiczna współpraca samorządów lokalnych, przywództwo, partycypacja i konsultacje społeczne czy strategiczna karta wyników.
Rzetelne, wsparte bogatym materiałem źródłowym, w tym wynikami badań, opracowanie stanowi syntetyczne ujęcie zagadnienia. Przywołane przykłady służą zobrazowaniu oddziaływania omawianych instrumentów lub wskazują na brak umiejętności ich wykorzystania, co stanowi formę konstruktywnej krytyki.
Szczególnie interesujące są rozważania nad aspektami partnerstwa publiczno-prywatnego interpretowanego jako realizacja zamierzeń o charakterze publicznym przez podmioty prywatne. W celu szczegółowej analizy istoty partnerstwa Autor umiejscawia ową współpracę w obrębie obowiązującego w Polsce prawa, przywołuje modele usług infrastrukturalnych, w tym niemiecki czy brytyjski, oraz omawia formy partnerstwa publiczno-prywatnego. Trafnie wskazuje przy tym na uwarunkowania tego typu współpracy, w tym potrzebę przeprowadzenia rzetelnej, wieloaspektowej analizy wykazującej zasadność takiego rozwiązania, ocenę zagrożeń wynikających, np. z ograniczenia wpływu gminy na proces wykonawczy i zachowania rynkowe podmiotów świadczących dane usługi.
Autor słusznie zauważa, iż partnerstwo publiczno-prywatne staje się alternatywą dla samorządów, które coraz częściej nie są w stanie świadczyć wszystkich usług publicznych na poziomie satysfakcjonującym mieszkańców. Dla uzasadnienia swojego stanowiska omawia korzyści wynikające z modelu rynkowego.
Samorządy lokalne potrzebują przywódców, ich entuzjazmu, odwagi i wiary w sukces oraz umiejętności wywierania wpływu na innych w celu realizacji przyjętej wizji. Prezentacji istoty przywództwa został poświęcony jeden z podrozdziałów rozdziału II. Autor słusznie dostrzega wieloaspektową rolę przywództwa, wyrażającą się w zdolności do popularyzowania idei służących lokalnej wspólnocie, tworzenia wartości, zawierania sojuszy w sytuacji sprzecznych interesów oraz skuteczności w osiąganiu celów, co jest szczególnie cenne i pożądane w zarządzaniu strategicznym.
Rozważania teoretyczne zawarte w pierwszych dwóch rozdziałach omawianej publikacji, zilustrowane przykładem dobrych, a niekiedy niezbyt udanych praktyk oraz dopełnione ciekawymi konkluzjami, stanowią pożądany i ważny kontekst dla analizy lokalnego zarządzania strategicznego, którą zawiera rozdział III. Tu właśnie Autor dokonuje syntetycznego omówienia metod analizy mikro- i makrootoczenia, takich jak: analiza wewnętrzna, metoda PEST, analiza stakeholders, analiza SWOT, analiza sektorowa pięciu sił Portera, scenariuszowe i macierzowe metody analizy, by następnie przejść do metod planowania strategicznego, koncentrując uwagę m.in. na Metodzie Aktywnego Planowania, nader często stosowanej przez badane samorządy, metodach pomocniczych (konferencje poszukiwawcze i warsztaty strategiczne) oraz procedurze ośmiu kroków w praktyce. Następnie dokonuje analizy strategii rozwoju w badanych jednostkach samorządu terytorialnego. Taki układ treści jest pożądany i uzasadniony.
Część empiryczna omawianej publikacji zawiera wiele konstruktywnych uwag, które mogą okazać się przydatne w praktyce zarządzania JST. Autor wskazuje na brak standardów opracowywania strategii rozwoju powiatu i uspołecznienia procedury opracowywania strategii (zastosowano ją tylko w dwóch powiatach), nieprecyzyjne, ogólnikowe określanie celów, brak wyraźnej korelacji celów ze specyfiką posiadanych zasobów, nieaktualność pewnych założeń wynikającą z istotnych zmian w makrootoczeniu (np. wstąpienie Polski do Unii Europejskiej). W tej części książki analizie zostały poddane takie elementy strategii, jak wizja czy misja ze wskazaniem tego, co w nich dobre oraz tego, co nieprawidłowe i nielogiczne.
Autor we wnioskowaniu podkreśla znaczenie kontroli realizacji założeń strategicznych, dotychczas niedocenianej i często pomijanej, wskazując przy tym na dwie dobre praktyki w zakresie ewaluacji strategii (gminy miejskie Działdowo i Ełk).
Przeprowadzona wieloaspektowa analiza potencjału gmin regionu, decydującego o ich konkurencyjności, uwzględnia m.in. atrakcyjność lokalizacyjną, inwestycyjną, zróżnicowanie osadnicze czy jakość kapitału ludzkiego.
Ciekawe wnioski zawiera podrozdział prezentujący stan wiedzy mieszkańców gmin województwa warmińsko-mazurskiego na temat strategii rozwoju i sposobu postrzegania zarządzania strategicznego. Przeprowadzone przez Autora badania pozwalają określić preferowane przez mieszkańców style przywództwa lokalnego i formy partycypacji społecznej w zarządzaniu strategicznym.
Z badań tych wynika, iż mieszkańcy wyraźnie oczekują od władz samorządowych skutecznego poszukiwania możliwości długookresowej poprawy warunków życia i rozwoju gminy, sami jednak przyjmują postawę wyczekującą, za to dostrzegają zasadność opracowania i implementacji strategii.
Ta część opracowania ze względu na materiał badawczy i wieloaspektowość przeprowadzonej analizy zarządzania strategicznego w JST województwa warmińsko-mazurskiego jest szczególnie cenna, wskazuje bowiem na nieprawidłowości w procesie planowania strategicznego i analizie otoczenia, implementacji strategii i jej ewaluacji, jednocześnie akcentując to, co w procesie zarządzania strategicznego jest właściwe.
Autor stwierdza, iż w badanych JST dominuje sytuacyjne podejście do budowania strategii, charakteryzujące się dostosowaniem metod analizy, procedur opracowania strategii i sposobów jej realizacji do lokalnych warunków zasobowych, aktywności społeczeństwa i wymiaru przywództwa lokalnego. Zauważa przy tym, iż ewaluacja i monitoring strategii stanowią najsłabsze ogniwo w procesie zarządzania strategicznego.
O znaczeniu zarządzania strategicznego w JST świadczy choćby fakt, iż wszystkie badane powiaty posiadają strategię rozwoju. Zastrzeżenia budzi jednak ich aktualność lub precyzyjność celów (w niektórych powiatach). Autor wskazuje także skupiska gmin o najwyższym potencjale rozwojowym. Sugeruje potrzebę upowszechnienia konsultacji społecznych w celu osiągnięcia porozumienia w sprawach strategicznych dla danej wspólnoty.
Na bazie powyższego wnioskowania w rozdziale IV zostały zaprezentowane koncepcje lokalnego zarządzania strategicznego oraz modele tegoż zarządzania. Autor wyróżnia je, biorąc pod uwagę kryterium przestrzenno-środowiskowe i klasyfikuje na strategie miast – centrów subregionów, strategie miastotwórcze, strategie cichego rozwoju i strategie utrzymania przestrzeni. Kolejne kryteria klasyfikacyjne, to: możliwości zasobowe i przywództwo lokalne.
W tej części opracowania Autor określa także zasady strategicznej integracji obszarów miejskich i wiejskich oraz – co jest cenne – zasady tworzenia strategii rozwoju lokalnego, opracowując tym samym pewien wzorzec postępowania przy ich tworzeniu, ze wskazaniem kolejności prac, pożądanego składu grup roboczych czy określając potencjalne mocne (lub słabe) strony gmin/powiatów oraz ewentualne szanse czy zagrożenia. Opracowuje tym samym przydatne w praktyce narzędzie tworzenia i wdrażania strategii, uwzględniając nie tylko uwarunkowania lokalne, ale też globalne, wynikające choćby z polityki Unii Europejskiej w zakresie wspierania rozwoju regionalnego. Słusznie podkreśla przy tym, iż trudno jest określić całościowy model dla nawet względnie jednorodnych grup JST, np. gmin miejskich. Wynika to m.in. z różnorodności zasobów tych gmin oraz konieczności sytuacyjnego podejścia do analizy strategicznej.
Autor uznaje za pożądane upowszechnianie różnych form konsultacji społecznych nie tylko wewnątrz JST, ale także pomiędzy nimi i wskazuje na potrzebę aktywizacji społecznej, pobudzenia zbiorowego myślenia o przyszłości gminy, maksymalną mobilizację wszystkich zasobów, w tym kapitału ludzkiego, w realizacji celów zbieżnych z oczekiwaniami wszystkich interesariuszy. Formułuje także postulat tworzenia nowej kultury politycznej, opartej na klimacie współpracy, z czym należy się zgodzić.
Podsumowując, należy stwierdzić, iż książka Henryka Gawrońskiego „Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych” stanowi niezwykle cenne i użyteczne kompendium wiedzy na temat zarządzania strategicznego w samorządach lokalnych, a sformułowane w niej wnioski, zalecenia, uwagi – często o charakterze postulatywnym – mogą okazać się bardzo przydatne w praktyce zarządzania.
Pozycja w szczególności adresowana jest do szefów urzędów, pracowników samorządowych i pracowników instytucji publicznych oraz środowiska akademickiego. Stanowi bowiem głos w dyskusji nad przyszłością polskich samorządów i kierunkami zmian w zakresie zarządzania nimi.
Bogaty materiał empiryczny, wsparty rzetelnymi studiami literatury przedmiotu oraz źródeł prawa i opatrzony cennymi komentarzami Autora oraz syntetyczne ujęcie prezentowanej problematyki stanowią niewątpliwe zalety omawianej książki.
Izabela Seredocha
_____________________________________________________________________________________________
Zachęcamy do zapoznania się z książką autorstwa Henryka Gawrońskiego pt. " Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych ". Podstawę publikacji stanowią rzetelne studia literaturowe i analiza źródeł prawa, wsparte analizą strategii rozwoju lokalnego w badanych gminach i powiatach, badaniami ankietowymi oraz obserwacjami własnymi autora i rozmowami sondażowymi z przedstawicielami władz lokalnych.
Książka dostępna jest w ofercie internetowej księgarni profinfo.pl
