Konieczność taka wynika z wymogów unijnych wskazanych chociażby w rozporządzeniu nr 1083/2006 ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. W art. 58 wskazuje ono, iż państwo członkowskie w ramach zorganizowanego u siebie systemu zarządzania i kontroli programów operacyjnych[1] ma obowiązek zapewnić m.in. określenie funkcji podmiotów realizujących te zadania oraz podział funkcji w zakresie każdego podmiotu.






Zgodnie z regulacjami unijnymi państwo członkowskie wyznacza instytucję zarządzającą, certyfikującą i audytową, a w miarę potrzeb również instytucje pośredniczące, które mogą wykonywać zadania instytucji zarządzającej lub instytucji certyfikującej. Co znamienne – instytucja „zlecająca” (np. instytucja zarządzająca) wykonywanie tych zadań instytucji pośredniczącej nie zostaje zwolniona z odpowiedzialności za prawidłową realizację powierzanych zadań.

Rozporządzenie nr 1083/2006 definiuje, jakie podmioty mogą zostać powołane do wykonywania poszczególnych funkcji, na jakich zasadach, jakie są ich zakresy zadań. W ustawodawstwie polskim instytucjonalny system wdrażania programów operacyjnych, nawiązujący oczywiście do rozwiązań zalecanych w wyżej wskazanym ustawodawstwie unijnym, jest powołany w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.).

Instytucją zarządzającą (IZ) może być krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej, podmiot publiczny, jak też podmiot prywatny, wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania każdym programem operacyjnym. W Polsce oznacza to powierzenie zadań opracowania i realizacji programu operacyjnego właściwemu ministrowi, ministrowi do spraw rozwoju regionalnego, a odnośnie regionalnych programów operacyjnych (funkcjonujących w obecnym okresie programowania na poziomie każdego z 16 województw) wojewódzkim organom wykonawczym, czyli zarządom odpowiednich województw. W praktyce dla wszystkich funkcjonujących w Polsce programów krajowych[2] instytucję zarządzającą stanowi Minister Rozwoju Regionalnego, a obowiązki instytucji zarządzającej wykonują odpowiednie Departamenty Ministerstwa Rozwoju Regionalnego[3]. W województwie są to natomiast zarządy województw działające przy pomocy urzędów marszałkowskich.

Instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za:
1) zapewnienie, że projekty są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji;
2) weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi;
3) zapewnienie istnienia informatycznego systemu rejestracji i przechowywania zapisów księgowych dla każdego projektu w ramach programu operacyjnego oraz zapewnienie, że dane na temat realizacji, niezbędne do celów zarządzania finansowego, monitorowania, weryfikacji, audytu i oceny są gromadzone;
4) zapewnienie utrzymywania przez beneficjentów i inne podmioty uczestniczące w realizacji projektu odrębnego systemu księgowego albo odpowiedniego kodu księgowego dla wszystkich transakcji związanych z projektem, bez uszczerbku dla krajowych zasad księgowych;
6) zapewnienie oceny skuteczności programu operacyjnego;
7) ustanawianie procedur archiwizacji dokumentów dotyczących wydatków i audytów;
8) zapewnianie otrzymywania przez instytucję certyfikującą wszystkich niezbędnych informacji o procedurach i weryfikacjach prowadzonych w odniesieniu do wydatków na potrzeby poświadczania;
9) kierowanie pracą komitetu monitorującego i dostarczanie mu dokumentacji wymaganej w celu umożliwienia monitorowania jakościowego realizacji programu operacyjnego w świetle jego szczegółowych celów;
10) opracowywanie i przedkładanie Komisji rocznych i końcowych sprawozdań z realizacji, po ich uprzednim zatwierdzeniu przez komitet monitorujący;
11) zapewnianie przestrzegania wymogów w zakresie informacji i promocji;
12) dostarczanie Komisji informacji umożliwiających jej dokonanie oceny dużych projektów[4].

Ponadto szereg kompetencji IZ wynika z uregulowań krajowych, wskazań zawartych w poszczególnych programach oraz Narodowej Strategii Spójności.

Lista zadań IZ zostaje więc uzupełniona o:
1) zapewnienie zgodności wyboru operacji do finansowania z kryteriami projektów dla programu;
2) zapewnienie prowadzenia kontroli programu operacyjnego, w tym w szczególności przygotowanie planu kontroli systemowych oraz zatwierdzenie planów innych instytucji;
3) dokonywanie oceny postępów realizacji programu na podstawie sprawozdania rocznego;
4) przygotowywanie, we współpracy z Instytucjami Pośredniczącymi, raportów o nieprawidłowościach oraz przekazywanie ich do odpowiednich instytucji[5];
5) przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian;
6) przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów;
7) wybór, na podstawie kryteriów wskazanych w ustawie o wspieraniu rozwoju regionalnego, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego;
8) zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji[6];
9) określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego;
10) określenie poziomu dofinansowania projektu jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem;
11) określenie systemu realizacji programu operacyjnego;
12) zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych;
13) dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów;
14) monitorowanie postępów w realizacji, ewaluacja programu operacyjnego oraz stopnia osiągania jego celów;
15) opracowywanie, w razie potrzeby, propozycji zmian w programie operacyjnym;
16) prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów;
17) odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych;
18) ustalanie i nakładanie korekt finansowych;
19) zapewnienie właściwej informacji i promocji programu operacyjnego[7].

W ramach realizacji polityki informacyjnej IZ umieszcza informacje (w zależności od terytorialnego zasięgu programu w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski” lub w wojewódzkim dzienniku urzędowym) o adresie strony internetowej, na której będzie zamieszczona treść szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego (krajowego lub regionalnego) lub jego zmian, terminie, od którego będzie stosowany szczegółowy opis programu operacyjnego (bądź jego zmiany), zakresie zmian wprowadzonych do szczegółowego opisu priorytetów.

Zarówno rozwiązania ustanowione na szczeblu unijnym, jak i te potwierdzające i uszczegóławiające je na szczeblu krajowym dopuszczają możliwość powierzenia w drodze porozumienia części lub całości zadań instytucji zarządzającej tzw. instytucjom pośredniczącym (IP). Mogą nimi zostać powołane organy administracji publicznej lub inne jednostki sektora finansów publicznych, które zawarły porozumienie dotyczące przejęcia części zadań związanych z realizacją programu operacyjnego z instytucją zarządzającą[8].

Zadania powierzone instytucji pośredniczącej wynikają z postanowień zawartego porozumienia, czy też specyfiki danego programu operacyjnego. Niemniej jednak lista przykładowa zadań, jakie IZ może powierzyć IP, jest wskazana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i obejmuje w szczególności:
1) przygotowanie i przekazanie instytucji zarządzającej propozycji szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego na podstawie wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego;
2) przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu propozycji kryteriów wyboru projektu;
3) dokonywanie, na podstawie określonych kryteriów, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego;
4) zawieranie umów z beneficjentami o dofinansowanie projektu;
5) kontrolę realizacji dofinansowanych projektów;
6) dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów;
7) wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań;
8) odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom;
9) prowadzenie działań informacyjnych i promocyjnych[9].

Instytucja pośrednicząca realizuje więc w pewnym sensie „praktyczne” wykonawstwo odnośnie wyboru projektów, płatności, kontroli. Właściwi resortowo i sektorowo ministrowie pełnią w zasadzie funkcję IP programów realizowanych na poziomie krajowym, a specyfika Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki polega na tym, że dla jego tzw. regionalnych komponentów IP będą stanowić odpowiednie terytorialnie urzędy marszałkowskie[10].

Ustawodawca unijny nie zastrzegł nigdzie niemożliwości dalszego powierzania zadań przez instytucje pośredniczące na inne podmioty. W tym zakresie, na gruncie krajowym, zostały powołane do życia instytucje pośredniczące II stopnia (IP II), zwane także instytucjami wdrażającymi. Należy zwrócić uwagę, że mogą być nimi już nie tylko podmioty publiczne, ale także podmioty prywatne. IP II jest powoływana na podstawie porozumienia lub umowy, aby realizować zadania odnoszące się bezpośrednio do beneficjenta (np. w zakresie ogłaszania konkursów, podpisywania umów).

Dla zilustrowania podanych zależności można wskazać np., iż w ramach PO Infrastruktura i Środowisko, Priorytet I (Gospodarka wodno-ściekowa), Działanie 1.1., IP stanowi Ministerstwo Środowiska, Departament Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, a zadania IP II powierzono Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Natomiast w przypadku PO Kapitał Ludzki, Priorytetu II (Rozwój zasobów ludzkich i potencjału adaptacyjnego przedsiębiorstw oraz poprawa stanu zdrowia osób pracujących) jako IP jest powołane Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Departament Wdrażania EFS, a IP II stanowi Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości oraz Ministerstwo Zdrowia – Departament Funduszy Strukturalnych i Programów Pomocowych. W ramach tego samego Programu Operacyjnego. Odnośnie jednak priorytetów tzw. regionalnych, instytucją pośredniczącą są urzędy marszałkowskie, które realizują swoje działania poprzez wyodrębnione departamenty, natomiast funkcję IP II częstokroć powierza się (w zakresie odpowiednich Priorytetów programu) np. wojewódzkim urzędom pracy[11].

Funkcjonowanie systemu instytucjonalnego wdrażania funduszy unijnych w Polsce nie opiera się wszak jedynie na instytucjach zarządzających, instytucjach pośredniczących czy instytucjach wdrażających. Już wcześniej wskazano, iż schemat realizacji programowania opiera się również na instytucjach certyfikujących, audytowych, monitorujących. Ze względu jednak na złożoność problematyki musi ona wykraczać poza ramy niniejszego opracowania i znajdzie kontynuację w kolejnych rozważaniach[12].



--------------------------------------------------------------------------------
Przypisy:
[1] „«Program operacyjny»: dokument przedłożony przez państwo członkowskie i przyjęty przez Komisję, określający strategię rozwoju wraz ze spójnym zestawem priorytetów, które mają być osiągnięte z pomocą funduszu lub, w przypadku celu Konwergencja, z pomocą Funduszu Spójności i EFRR” (art. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 2010 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25).
[2] Są nimi: PO Infrastruktura i Środowisko, PO Innowacyjna Gospodarka, PO Rozwój Polski Wschodniej, PO Kapitał Ludzki, PO Pomoc Techniczna 2007–2013. (Programy Europejskiej Współpracy Terytorialnej, ze względu na swoją specyfikę i międzynarodowy charakter, nie są objęte niniejszym opracowaniem).
[3] Dla przykładu można wskazać, że np. obowiązki IZ w ramach programu Infrastruktura i Środowisko pełni Departament Koordynacji Programów Infrastrukturalnych, dla PO Innowacyjna Gospodarka – Departament Zarządzania Programami Konkurencyjności i Innowacyjności, PO Kapitał Ludzki – Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym, PO Rozwój Polski Wschodniej – Departament Programów Ponadregionalnych, PO Pomoc Techniczna – Departament Programów Pomocowych i Pomocy Technicznej.
[4] Art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.
[5] Funkcje wynikające z Narodowej Strategii Spójności (Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie, s. 107, MRR, Warszawa 2007, http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Documents/NSRO_maj2007.pdf).
[6] Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.): „Jeżeli instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem, podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu lub decyzja podjęta przez instytucję zarządzającą lub instytucję pośredniczącą, zgodnie z przyjętym systemem realizacji dla danego programu operacyjnego. W przypadku gdy instytucją zarządzającą lub pośredniczącą jest samorząd województwa decyzja podejmowana jest w formie uchwały zarządu województwa”.
[7] Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
[8] Przeciwnie niż ustawodawstwo unijne (rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006) polskie rozwiązania nie dopuszczają możliwości powierzenia funkcji IP podmiotom prywatnym.
[9] Art. 27 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
[10] Należy mieć jednak w każdym przypadku na uwadze specyfikę i konkretne rozwiązania stworzone dla poszczególnych programów.
[11] Więcej informacji, ze szczegółowym wskazaniem IP i IP II w ramach:
1) PO Kapitał Ludzki: http://www.efs.gov.pl/OrganizacjaFunduszyEuropejskich/Strony/Instytucjewprogramach.aspx;
2) PO Infrastruktura i Środowisko:
http://www.pois.gov.pl/OrganizacjaFunduszyEuropejskich/Strony/system.aspx;
3) PO Innowacyjna Gospodarka:
http://www.poig.gov.pl/OrganizacjaFunduszyEuropejskich/Strony/Instytucjewprogramach.aspx;
4) PO Rozwój Polski Wschodniej:
http://www.polskawschodnia.gov.pl/OrganizacjaFunduszyEuropejskich/Strony/Instytucjewprogramach.aspx;
5) PO Pomoc Techniczna 2007–2013:
http://www.popt.gov.pl/OrganizacjaFunduszyEuropejskich/Strony/Instytucjewprogramach.aspx;
6) Programy Regionalne:
http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/RPO/Aktualnosci/Strony/default.aspx#zakladka=3&strona=1.
[12] Do opracowania artykułu, ponad powołane wyżej źródła, korzystano z informacji pochodzących z:
1) Komentarza do aktów prawnych Wspólnot Europejskich w zakresie Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności na lata 2007–2013, http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/dzialaniapromocyjne/Documents/pakiet7komentarzedorzporz3.pdf;
2) M. Perkowski (red.), Procedura odwoławcza w systemie wdrażania funduszy europejskich, ABC Wolters Kluwer business, Warszawa 2010.

Pisaliśmy o tym również:
Zarys systemu instytucjonalnego wdrażania funduszy unijnych w Polsce – instytucje certyfikujące i instytucje audytowe