Petycja: Praca w jakimkolwiek podmiocie samorządowym nie dla radnego

W Senacie została złożona petycja, która postuluje zmiany w ustawach, które zakażą radnym zatrudniania w podmiotach zarządzanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zastrzeżenia co do zgodności z konstytucją zaproponowanych rozwiązań mają niektórzy prawnicy. A samorządowcy wskazują, że może to wykluczyć z aktywności samorządowej kolejnych obywateli.

Pierwszy postulat petycji (P10-87/20) złożonej przez stowarzyszenia obywatelskie dotyczy wprowadzenia na wszystkich poziomach samorządu terytorialnego zakazu zatrudniania radnych w spółkach samorządowych lub fundacjach (gdzie fundatorem jest jednostka samorządu terytorialnego) lub innych jednostkach organizacyjnych posiadających osobowość prawną, powołanych lub zarządzanych przez gminę, powiat lub województwo. Podjęcie przez radnego zatrudnienia w tych podmiotach na podstawie: umowy o pracę, umowy cywilnoprawnej, stosunku pracy, powołania, wyboru, mianowania albo spółdzielczej umowy o pracę byłoby równoznaczne ze zrzeczeniem się przez niego mandatu.

Zaproponowano też, aby radny, który przed uzyskaniem mandatu wykonywał pracę: w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, starostwie, urzędzie województwa lub pełnił funkcję kierownika jednostki organizacyjnej gminy, powiatu lub województwa miał obowiązek złożyć wniosek o urlop bezpłatny, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy.

Autorzy petycji proponują, aby w przypadku radnego wykonującego funkcję kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej przejętej lub utworzonej przez JST w czasie kadencji, termin złożenia wniosku o urlop bezpłatny wynosił 6 miesięcy od dnia przejęcia lub utworzenia tej jednostki.

Musi być sankcja dyscyplinująca

W opinii prof. dr hab. Ryszarda Piotrowskiego z Wydziału Prawa i Administracji UW, celem proponowanej regulacji jest wzmocnienie instrumentów, a także uczynienie stosunków majątkowych osób sprawujących swe funkcje z wyboru bardziej przejrzystymi dla wyborców oraz organów kontrolnych.

Jak twierdzi prof. Piotrowski - projektowane rozwiązania są w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków, jeśli będą zawierały sankcję dyscyplinującą radnych.

Stosowanie proponowanej regulacji może zarazem zniechęcić do naruszania zakazu zatrudniania radnych, a tym samym sprawić, że przypadki ingerowania w sferę biernego prawa wyborczego będą nieliczne. Nałożony na radnego ciężar w postaci przewidzianej w projekcie nie jest nadmierny w stosunku do spodziewanych efektów związanych z urzeczywistnieniem tej wartości konstytucyjnej, jaką jest funkcjonowanie samorządu wolnego od jakichkolwiek posądzeń o korupcję.

Wolność wyboru zawodu

Gdy chodzi o naruszenie przez projektowane rozwiązania wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz miejsca pracy, gwarantowanej przez art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, który zarazem upoważnia ustawodawcę do ustanowienia wyjątków w tym zakresie, to w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przepis ten nakazuje ustawodawcy zapewnić możliwość wyboru zawodu i miejsca pracy oraz możliwość wykonywania zawodu w sposób wolny od zewnętrznej ingerencji, w możliwie najszerszym zakresie.

- Wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza jednak nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu - zwraca uwagę prof. Piotrowski.

I dodaje, że postulowane w petycji zobowiązanie radnego, wykonującego funkcję kierownika, lub jego zastępcy, w jednostce organizacyjnej samorządu lub w województwie w czasie kadencji, do złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 6 miesięcy od dnia przejęcia lub utworzenia tej jednostki, nie budzi wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP. Ingerencja ta nie jest nieproporcjonalna, zarówno ze względu na jej antykorupcyjny cel, jak i niestosowanie konstrukcji skutku następującego automatycznie. - Ponadto projektowany mechanizm nie wyklucza powrotu na zajmowane stanowisko kierownicze - dodaje prof. Piotrowski.

WSA: Radny, który przepisał firmę na żonę, nie traci mandatu>>
 

Wygaśnięcie mandatu za niezłożenie oświadczenia majątkowego

Dążenie do wyeliminowania korupcji znajduje wyraz w obowiązujących przepisach, charakteryzujących się rygoryzmem. Niezłożenie przez radnego oświadczenia majątkowego w terminie określonym w przepisach jest przesłanką wygaśnięcia mandatu w myśl art. 383 par. 1 pkt 7 Kodeksu wyborczego.

Rygoryzm ten był kwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do rozwiązań obowiązujących przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego jako nadmierny, skoro złożenie oświadczenia majątkowego przez radnego można osiągnąć bez wygaszania mandatu w razie zwłoki.

We wcześniejszym orzecznictwie Trybunał opowiadał się jednak za wprowadzaniem „realnej sankcji za nieprzestrzeganie zakazu” prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której radny został wybrany. Ostatecznie w Kodeksie wyborczym zastosowano regulację podobną do uznawanej przez Trybunał Konstytucyjny za nadmiernie rygorystyczną.

Reglamentacja w zatrudnieniu radnego może być nadmierna

Z kolei Anna Wierzbica, radca prawny, dr hab. nauk prawnych, profesor nadzwyczajny Uniwersytetu Śląskiego wyraża więcej wątpliwości. Jej zdaniem proponowane w petycji zmiany w zakresie dotyczącym zatrudniania radnych rodzą istotne wątpliwości co do ich zgodności z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP).

- O ile bowiem nie ulega wątpliwości zasadność istnienia regulacji o charakterze antykorupcyjnym, o tyle jednak dalsze ich zaostrzanie nie znajduje wystarczającego uzasadnienia - twierdzi dr Wierzbica. - Projektowana reglamentacja w sferze zatrudnienia radnych może być zatem postrzegana jako nadmierna, a więc nieadekwatna – dodaje.

Podkreśla, że autorzy projektu nowelizacji ustrojowych ustaw samorządowych nie uwzględniają też skutków społecznozawodowych, jakie mogą się wiązać z ewentualnym uchwaleniem tych zmian, zwłaszcza w małych samorządach.

- Jako niezgodne z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą pewności prawa oraz zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, ocenić należy projektowany art. 4, określający datę wejścia w życie nowelizacji, w zakresie dotyczącym zatrudniania radnych - dodaje dr Wierzbica. Dlatego, że takie zmiany mogłyby nastąpić dopiero po wyborach, a nie w czasie kadencji radnych - jak zakłada projekt.

Radny - już jest mniej fachowców

Pomysł dalszego zaostrzenia przepisów antykorupcyjnych budzi sprzeciw samorządowców. Zdaniem Andrzeja Porawskiego dyrektora Związku Miast Polskich, obecne przepisy w  ustawach samorządowych są wystarczające, aby przeciwdziałać zachowaniom korupcyjnym w samorządach.  

Bernadeta Skóbel z Biura Związku Powiatów Polskich uważa, że wprowadzenie postulowanych rozwiązań w praktyce wykluczyłoby z pracy organach stanowiących  JST wielu profesjonalistów w swoich zawodach. Np. pielęgniarki i lekarzy ze szpitali publicznych, pracowników różnych stowarzyszeń, spółdzielni socjalnych.

- To zbyt daleko idące rozwiązanie, które stawia sprawę zero jedynkowo. Już mamy deficyt specjalistów, którzy przestają uczestniczyć w życiu społecznym na poziomie lokalnym. Tych obostrzeń na poziomie samorządowym jest coraz więcej i są coraz szersze w porównaniu do administracji rządowej – mówi Bernadeta Skóbel. Jej zdaniem, na bycie radnym zawodowym mało kto może sobie pozwolić.

Komisja senacka Praw Człowieka zdecydowała o zawieszeniu prac nad petycją do czasu zasięgnięciu opinii o zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustawą zasadniczą