Zakaz podległości służbowej między krewnymi w samorządzie

Zakazy i ograniczenia antykorupcyjne dotyczące pracowników samorządowych zawarte są nie tylko w ustawach ustrojowych i ustawie antykorupcyjnej, ale przede wszystkim w ustawie o pracownikach samorządowych. Ustawa ta na wzór dawnej ustawy o pracownikach urzędów państwowych podtrzymuje zakaz podległości służbowej między krewnymi i powinowatymi zatrudnionymi u pracodawców samorządowych.

Artykuł pochodzi z programu LEX dla Samorządu Terytorialnego.

Przepis ten służy realizacji zasady bezstronnego działania oraz przeciwdziała zjawisku nepotyzmu, kumoterstwa i korupcji. Pracownik samorządowy powinien bowiem wykonywać swoje zadania w sposób bezstronny, wolny od powiązań rodzinnych, niezależny od nacisków zewnętrznych.

Wstęp

1.1. Prawidłowe wykonywanie zadań powiązanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego najlepiej gwarantują osoby związane z jednostkami samorządowymi trwałymi więziami prawnymi w postaci stosunków pracy.

Pracownicy samorządowi zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych wykonują zadania publiczne i uczestniczą w wykonywaniu władzy publicznej.

W związku z tym na pracowników samorządowych nałożono obowiązek profesjonalizmu, przejawiający się w powinności rzetelnego, terminowego wykonywania zadań, oraz stałego rozwijania wiedzy zawodowej, a także poddawania się stałym lub okresowym ocenom.

Z kolei obowiązek bezstronnego działania wiąże się z uczciwym i obiektywnym wykonywaniem obowiązków, przestrzeganiem zakazu prowadzenia działalności zarobkowej podważającej zaufanie do służby publicznej oraz zakazu podległości służbowej między krewnymi i powinowatymi w tej samej samorządowej jednostce organizacyjnej, a także z godnym zachowaniem się w służbie oraz poza nią.

2. Treść zakazu

Zakazy i ograniczenia antykorupcyjne dotyczące pracowników samorządowych zawarte są nie tylko w ustawach ustrojowych, ustawie antykorupcyjnej, ale przede wszystkim w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) – dalej u.p.s., zwanej również pragmatyką samorządową. Ustawa o pracownikach samorządowych na wzór ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.) podtrzymuje zakaz podległości służbowej między krewnymi i powinowatymi zatrudnionymi u pracodawców samorządowych. Zakaz zatrudniania krewnych i powinowatych w jednostkach, o których mowa w art. 2 u.p.s., zalicza się do obowiązków dodatkowych pracowników samorządowych o charakterze szczególnym.

Przepis ten służy realizacji zasady bezstronnego działania oraz przeciwdziała zjawisku nepotyzmu, kumoterstwa i korupcji. Pracownik samorządowy powinien bowiem wykonywać swoje zadania w sposób bezstronny, wolny od powiązań rodzinnych, niezależny od nacisków zewnętrznych.

Przepis art. 26 u.p.s. jest dopuszczalnym ograniczeniem prawa do pracy określonego w art. 65 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) – dalej k.p.2Wprowadzenie tego rodzaju zakazu ma podstawy ustawowe ze względu na ograniczenie zasady równego dostępu do służby publicznej. Wyrażony w art. 26 u.p.s. zakaz ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wykluczający swobodne uznanie. Zakaz ten musi być brany pod uwagę zarówno w momencie zatrudniania pracownika samorządowego, jak i w trakcie trwania jego stosunku pracy. Zakaz ten dotyczy wszystkich pracowników samorządowych, również zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Jednak skierowany jest przede wszystkim do osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w tym na kierowniczych stanowiskach urzędniczych.

W świetle art. 26 u.p.s. zakaz zatrudniania u pracodawców samorządowych dotyczy osób pozostających ze sobą w małżeństwie oraz w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia lub stosunku powinowactwa pierwszego stopnia i przysposobienia, opieki lub kurateli, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej. Zakaz, o którym mowa w art. 26 u.p.s., dotyczy sytuacji, gdy stosunek pokrewieństwa rzeczywiście istnieje pomiędzy danymi osobami, bez względu na to, czy zostało ono prawnie ustalone3.

Zakaz ten dotyczy powstania stosunku bezpośredniej podległości służbowej pomiędzy małżonkami, również pozostającymi w separacji lub w rozdzielności majątkowej. Nie będzie on natomiast dotyczył byłych małżonków (rozwiedzionych lub których małżeństwo unieważniono). W świetle Konstytucji RP małżeństwem jest wyłącznie związek kobiety i mężczyzny.

Zatem osoby tej samej płci uznane za małżonków w świetle prawa innego państwa nie mają tego statusu w prawie polskim, co sprawia, że zakaz ustanowiony w art. 26 u.p.s. nie znajdzie do nich zastosowania.

W literaturze słusznie kwestionuje się, iż poza zakresem podmiotowym tego zakazu znaleźli się – zapewne przypadkowo – małżonkowie i krewni nieetatowych członków zarządów gmin oraz osoby pozostające ze sobą w konkubinacie. Ustanowienie tego zakazu wymagałoby zatem pewnej konsekwencji od ustawodawcy również w stosunku do tych osób. Tym bardziej że art. 26 u.p.s. nie wymienia również innych tzw. osób bliskich, niespokrewnionych i niespowinowaconych z pracownikiem samorządowym, pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, np. dziecka wychowywanego w rodzinie zastępczej, partnera w związku homoseksualnym.

Jeśli chodzi natomiast o konkubinat, to w doktrynie można spotkać stanowisko, w świetle którego w przypadku konkubinatu, którego podstawą jest umowa cywilnoprawna, zrównującego go wedle prawa obcego z małżeństwem, zakaz ustanowiony w art. 26 u.p.s. powinien znaleźć de lege lata zastosowanie. Jednak można w tym miejscu mówić o nierówności wobec prawa osób pozostających w różnych rodzajach konkubinatu. Niewątpliwie kwestia ta powinna być wyraźnie uregulowana w pragmatyce samorządowej.

Zgodnie z wykładnią gramatyczną art. 16 u.p.s. zakaz zatrudniania krewnych i powinowatych odnosi się tylko do podległości bezpośredniej, nie zaś do każdego przypadku podległości (podległości pośredniej).

Inna możliwa wersja art. 26 u.p.s., odwołująca się do „pośredniej podległości służbowej", mogłaby rodzić wątpliwości co do tego, czy zakaz ten w pewien sposób nie utrudni niektórym osobom, zwłaszcza w małych miejscowościach, kariery zawodowej w samorządzie i będzie ujemnie oddziaływał na politykę kadrową. De lege latatakie zagrożenie nie istnieje ze względu na odwołanie się ustawodawcy do „bezpośredniej podległości służbowej", co z drugiej strony zbyt daleko zawęża zakres zakazu.

W doktrynie dominuje zapatrywanie, w świetle którego ze stosunkiem bezpośredniej podległości służbowej mamy zazwyczaj do czynienia, gdy jeden z krewnych i powinowatych jest bezpośrednim przełożonym drugiego.

Stosując wykładnię literalną, „bezpośrednia podległość służbowa" oznacza brak jakiegokolwiek pośredniego szczebla organizacyjnego, czyli stanowiska w strukturze organizacyjnej samorządowej jednostki organizacyjnej, pomiędzy osobami zatrudnionymi u tego samego pracodawcy samorządowego lub u różnych pracodawców samorządowych.

Bezpośrednim przełożonym pracownika samorządowego jest zatem osoba, której pracownik podlega bezpośrednio na podstawie schematu zawartego w regulaminie organizacyjnym danej jednostki samorządu terytorialnego.

Przykładowo prezydent (wójt, burmistrz) jest bezpośrednim przełożonym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz komendanta straży miejskiej niezależnie od usytuowania jej w strukturze organizacyjnej urzędu gminy. Niedopuszczalne jest też zatrudnienie radcy prawnego czy pełnomocnika do spraw informacji niejawnych pozostających w relacjach opisanych w omawianym przepisie z wójtem (burmistrzem, prezydentem), jako że osoby te podlegają bezpośrednio kierownikowi urzędu.

W orzecznictwie można spotkać pogląd, według którego bezpośrednia podległość służbowa istnieje także wtedy, gdy kierownik urzędu (przełożony) rozstrzyga o zakresie czynności podwładnego. Oznacza to, że w takiej sytuacji przełożony podejmuje na bieżąco, w toku codziennej pracy, decyzje o zakresie obowiązków podwładnego.

Omawiany zakres dotyczy nie tylko trwałej podległości, ale odnosi się również do powstania nawet czasowej, okresowej podległości służbowej. Zakaz wynikający zart. 6 u.p.s. ma zastosowanie bez względu na rodzaj spraw załatwianych przez podległego pracownika. Przepis ten nie pozwala zatem na powstanie możliwości, nawet okresowej, bezpośredniej podległości służbowej pomiędzy małżonkami i innymi osobami wymienionymi w tym przepisie.

W doktrynie można spotkać zapatrywania, w świetle których nie dojdzie do naruszenia omawianego zakazu, gdy udzielony zostanie urlop bezpłatny jednej z osób, które pozostawałyby w stosunku bezpośredniej podległości służbowej zarówno przed objęciem obowiązków służbowych, jak i w trakcie pełnienia tych obowiązków, przed powstaniem bezpośredniej podległości służbowej.

Pełna treść artykułu pt. "Zakaz podległości służbowej między krewnymi i powinowatymi w tej samej samorządowej jednostce organizacyjnej" dostępna jest w programie LEX dla Samorządu Terytorialnego>>>