Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej to jedna z najważniejszych ustaw uchwalonych przez Sejm. Ustawa jest kluczowym elementem budowy bezpieczeństwa państwa. Przepisy były wyczekiwane przez samorządowców, bo usuwa lukę prawną w zakresie funkcjonowania obrony cywilnej, którą spowodowało wejście w życie ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny. Choć system ochrony ludności i OC mają być oparte głównie na funkcjonującym od 30 lat krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym, MSWiA podkreśla, że w systemie tym organy samorządu terytorialnego pełnią pierwszoplanową rolę w ochronie ludności.
Zgodnie z ustawą do zadań samorządów należy: zapewnienie bezpieczeństwa, wykrywanie i rozpoznawanie zagrożeń, zapewnienie warunków do ochrony ludności. Są też odpowiedzialne za ostrzeganie i alarmowanie ludności o zagrożeniach, tworzenie zasobów ochrony ludności oraz przygotowanie ich do funkcjonowania jako obrony cywilnej w czasie stanu wojennego lub wojny. Ustawa opiera się bowiem na zasadzie, że w czasie godziny „W” struktury ochrony ludności mają przekształcić się w struktury obrony cywilnej.
Rząd pracował miesiącami, a gminy od razu
Dr Dariusz Kała z Kancelarii Prawnej „LexKała”, ekspert z zakresu ochrony ludności współpracujący z Fundacją Rozwoju Demokracji Lokalnej, podkreśla, że ustawa wchodzi w życie 1 stycznia 2025 roku, a wciąż nie ma do niej przepisów wykonawczych. Wytyka również, że tak ważne i rozbudowane regulacje nie mają żadnego vacatio legis. Ustawa została podpisana przez prezydenta 17 grudnia, wchodzi w życie zaledwie dwa tygodnie później i od tego momentu nakazuje wykonywanie określonych czynności.
- Tak naprawdę oddajemy do użytku dom w stanie surowym bez drzwi i okien i bez całego wyposażenia. Nie daje samorządom żadnego czasu na przygotowanie się do nowych obowiązków. Przypominam, że podobnie ustawodawca zachował się przy uchwalaniu ustawy o OSP i zaraz po wejściu jej w życie okazało się, że potrzebna była jej pilna nowelizacja, jak choćby w zakresie ekwiwalentów dla strażaków ochotników – wskazuje dr Dariusz Kała.
- Ta ustawa, zaznaczam bardzo potrzebna, to raczej kierunek dojścia do stanu pożądanego - mówi Grzegorz Cichy, burmistrz Proszowic, przewodniczący Unii Miasteczek Polskich. Uważa, że wiele obowiązków, które nakładają nowe przepisy, raczej nie zostanie zrealizowanych w najbliższym czasie, choćby dlatego, że nie ma na nie finansowania. Wiele obciążeń przewyższa możliwości organizacyjne i kadrowe samorządów.
Po równo - i mały, i duży
- Ustawa nie rozróżnia, czy jest to duży samorząd, jak na przykład 300-tysięczny Lublin, gdzie w urzędzie miasta pracuje ponad 1,5 tys. urzędników, czy mały samorząd wiejski liczący około 3 tys. mieszkańców, który obsługuje urząd zatrudniający 30 osób. Na wszystkich nakłada takie same obowiązki – podkreśla podpułkownik dypl. rez. Dariusz Krzysztofik, kierownik referatu ds. obronnych i obrony cywilnej, Wydział Bezpieczeństwa Mieszkańców i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta Lublin. Jego zdaniem problemy związane z wdrażaniem ustawy rozpoczną się już na etapie planowania i organizowania szkoleń dla urzędników i podmiotów ochrony ludności. Ustawa wskazuje, że szkolenia z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej przeprowadza się co najmniej:
- dla osób pełniących funkcję terytorialnego organu ochrony ludności – w ciągu trzech miesięcy od dnia objęcia tej funkcji i następnie nie rzadziej niż raz na rok (za te szkolenia odpowiada wojewoda);
- dla osób pełniących funkcję organu ochrony ludności innych niż wskazane w pkt 1 oraz dla wykonujących zadania związane z ochroną ludności lub obroną cywilną – w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia tej funkcji albo stanowiska;
- dla osób wykonujących zadania związane z ochroną ludności i obroną cywilną – nie rzadziej niż raz na rok.
Dariusz Krzysztofiak zwraca uwagę, że przepisy ustawy, jak i projekt rozporządzenia w sprawie tych szkoleń, znacząco zawężają grono podmiotów, które będą je przeprowadzać, np. muszą mieć własną infrastrukturę, zatrudniać co najmniej dwóch pracowników. A to może oznaczać, że będzie ich brakować, co też wpłynie na cenę tych szkoleń. Przeszkolenie w tak krótkim czasie rzeszy urzędników może wpłyną też na pracę urzędu.
- Gdyby nasz urząd podzielić na 50-osobowe grupy, to mniej więcej, co dwa tygodnie będziemy mieć szkolenie tylko z tym związane. Ale o ile w Lublinie przeprowadzenie takiego szkolenia nie będzie problemem, to może być nim w gminach oddalonych od miast. Forma szkolenia zaproponowana obecnie przez MSWiA będzie generować koszty delegacji, a nawet noclegów – wskazuje ppłk Dariusz Krzysztofik.
Wyzwaniem obiekty ochrony
W ustawie znalazł się obszerny rozdział dotyczące obiektów zbiorowej ochrony, którymi są:
- budowle ochronne - schrony i ukrycia,
- miejsca doraźnego schronienia.
Przepisy wskazują, że samorządy na obszarze swojej właściwości miejscowej mają zaplanować niezbędną liczbę i pojemność obiektów zbiorowej ochrony, uwzględniając w szczególności liczbę ludności przebywającej na danym obszarze oraz przewidywane rodzaje zagrożeń. Pojemność obiektów zbiorowej ochrony ma zapewnić schronienie:
- w miastach we wszystkich obiektach zbiorowej ochrony dla co najmniej 50 proc. przewidywalnej liczby ludności, w tym w budowlach ochronnych – dla co najmniej 25 proc.
- poza granicami administracyjnymi miast we wszystkich obiektach zbiorowej ochrony – dla co najmniej 25 proc., w tym w budowlach ochronnych – dla co najmniej 15 proc.
- I tu pojawia się pytanie, jak liczyć tą „przewidywaną liczby ludności przebywającej w sytuacji zagrożenia na obszarze planowania”. Czy mamy dodać w Lublinie wszystkich studentów, uchodźców, ludzi, którzy tu pracują, ale mieszkają poza Lublinem? Mówimy o 4-5 tys. obiektach 100-osobowych w Lublinie. A trzeba podkreślić, że to wszystko będzie kontrolowane, nadzorowane i sprawdzone – mówi Dariusz Krzysztofik.
Adrian Pokrywczyński, radca prawny, ekspert Związku Powiatów Polskich, także uważa, że właśnie kwestia obiektów zbiorowej ochrony będzie największym wyzwaniem organizacyjnym dla samorządów. Wskazuje, że ustawa przewiduje tu zróżnicowane procedury wyznaczania takich miejsc.
- Przewiduje się trzy tryby: zarządzenia, porozumienia i decyzje. Czeka nas prawdopodobnie żmudny, chociaż konieczny proces tworzenia całego systemu schronień, bo pewnie nie każdy właściciel nieruchomości będzie chciał mieć w zarządzie budynek przeznaczony w razie konieczności na potrzeby ochronne ludności. A będziemy musieli mieć też na uwadze potencjalne miejsca schronienia doraźnego, które będziemy wyznaczać już w trakcie samego zagrożenia – mówi Pokrywczyński.
Dodaje też, że same samorządy czeka poważny przegląd swoich budynków, a w razie potrzeby adaptacja publicznych gmachów. Powstające w przyszłości inwestycje będą wręcz tego wymagać.
- A do tego wszystkiego, jak można się domyślić, są konieczne odpowiednie środki finansowe. Ustawa przewiduje bowiem np. dotacje dla zarządców obiektów na prace przystosowujące – zauważa prawnik.
- Czeka nas ogromne zdanie związane z inwentaryzacją tych miejsc. Stworzenie bazy, z której mieszkańcy mogliby skorzystać w sytuacji zagrożenia. O ile wiele obowiązków, o których mówi nowa ustawa, mieliśmy zrealizowanych w jakimś stopniu lub opracowanych, o tyle w kwestii obiektów zbiorowej ochrony nie wiele mogliśmy zrobić, bo nie było definicji schronów i miejsc zbiorowego ukrycia - mówi Antoni Fryczek, sekretarz miasta Krakowa.
Zobacz w LEX: Funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego w okresie stanu wyjątkowego > >
Obowiązki związane z ewidencją
Niepokój szczególnie tych mniejszych gmin wzbudzają obowiązki związane Ewidencją Zasobów Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej. Art. 33 ustawy nakłada na wójta/burmistrza/prezydenta miasta obowiązek tworzenia i utrzymani zasobów ochrony ludności. Chodzi w szczególności o zapasy wody, środki do jej magazynowania, transportu i uzdatniania, zapasowe źródła energii i paliwa, odzież, zapasy żywności, środki sanitarne i higieniczne oraz produkty lecznicze i wyroby medyczne oraz stacjonarne i mobilne tymczasowe miejsca pobytu. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta oraz wojewoda, zapewniają zasoby ochrony ludności niezbędne do wykonywania przez co najmniej 3 dni trwania zagrożenia zadań ochrony ludności i obrony cywilnej. Gminy mogą te obowiązki realizować samodzielnie lub zlecić je zawierając stosowane porozumienie.
- Zapewnienie łańcucha dostaw będzie wymagało ogromnej kreatywności. Przykład powodzi na Śląsku wskazuje, że zawieranie porozumień lokalnych nie zawsze działa. W Lądku Zdroju czy Stroniu ci partnerzy lokalni też zostali powodzianami – wskazuje Dariusz Krzysztofik.
Obawy o finanse
Ustawa zakłada finansowanie ochrony ludności i obrony cywilnej na poziomie samorządu gminy, powiatu i województwa w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów województw (art. 154). Zadania mają być finansowane w ramach rezerwy celowej wynoszącej minimum 0,3 proc. PKB, z czego część ma być finansowana z budżetu MSWiA, a część z budżetu wojewodów. Na finansowanie albo dofinansowanie zadań własnych z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej jednostki samorządu terytorialnego mają otrzymywać środki w formie dotacji celowej z budżetu państwa, której procentowy udział w kosztach realizowanego zadania reguluje zawarta umowa. Wartość dotacji może wynosić do 100 proc. kosztów zadania.
Samorządowcy obawiają się, czy to będzie rzeczywiście dotacja na realizację zadań zleconych, czy najpierw będą sami musieli wyłożyć środki, które zostaną im zrefundowane.
Czytaj również w LEX: Ograniczenie wolności prasy w stanach nadzwyczajnych na tle polskich regulacji prawnych > >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.