Zagrożone partnerstwo publiczno prywatne w samorządach terytorialnych

Partnerstwo publiczno-prywatne jeszcze nie zagościło w Polsce na dobre, a już przeżywa trudne chwile. Ciągle podkreślany jest problem skomplikowanych procedur. Uznawano, że ustawa z 2005 roku była zbyt rygorystyczna, więc ustawa z 2008 roku, rozluźniająca gorset prawny, nie zaowocowała zbyt dużą ilością projektw.

Według informacji podawanych przez ministerstwo gospodarki, w ciągu dwóch lat formalnie uruchomiono 62 umowy partnerstwa, a ponad 220 projektów znajduje się we wcześniejszych fazach przygotowania .

Dotychczas jedną z podstawowych przesłanek montażu projektów PPP w samorządach terytorialnych było niezaliczanie zobowiązań wynikających z umowy do samorządowego długu publicznego. Z dniem 01 stycznia 2011 roku weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. nr 252, poz. 1692) . W § 3 tego rozporządzenia wskazano, że tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego dzielą się na papiery wartościowe oraz kredyty i pożyczki, przy czym do tych drugich zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP), które mają wpływ na poziom długu publicznego.

Taki zapis rodzi dość kontrowersyjne pytanie: w jakich okolicznościach umowa o PPP ma wpływ na poziom długu, a w jakich okolicznościach takiego wpływu nie ma?

Brak szczegółowego określenia tego tytułu i oczywisty w tym przypadku brak orzecznictwa, rodzi obawy decydentów sektora publicznego, w tym JST, co do interpretacji tego zapisu przez organy kontroli.

Według ustawowego określenia, przez umowę o PPP partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem, poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego . Wkład własny natomiast, to świadczenie podmiotu publicznego lub partnera prywatnego polegające na poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, w tym sfinansowanie dopłat do usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia. Wkład własny może też polegać na wniesieniu składnika majątkowego, przy czym obie te formy wkładu własnego nie wykluczają się wzajemnie.

Jeśli przyjąć wersję (której w oparciu o przytoczone wyżej określenia nie można wykluczyć), że praktycznie każda umowa tego typu rodzi jakieś zobowiązanie, chociażby wynikające z ryzyka niewykonania zadania, to PPP w praktyce jest poza zasięgiem większości JST.

Z drugiej strony pozytywnie należy przyjąć działania Ministerstwa Gospodarki i Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, sprzyjające promocji i rozwojowi PPP w Polsce. W odpowiedzi na oczekiwania publiczne i rynkowe, MRR podjęło inicjatywę utworzenia „Platformy współpracy w zakresie PPP”, co stało się faktem w dniu 26 stycznia 2011 r. podczas seminarium „Finansowanie inwestycji w oparciu o formułę PPP”. Sygnatariuszami porozumienia są prawie wszyscy ministrowie, prezydenci kilkunastu dużych miast oraz prezesi wielu agencji regionalnych i organizacji skupiających samorządy terytorialne.

Zadaniem platformy ma być rozwiązywanie rzeczywistych problemów związanych z wdrażaniem PPP przez samorządy regionalne i lokalne. Platforma stanowi forum wymiany informacji, doświadczeń i najlepszych praktyk między samorządami poprzez realizację konkretnych projektów. W ramach platformy uruchomiono urzędową stronę internetową www.ppp.gov.pl jako portal zapewniający komunikację między jednostkami publicznymi oraz bazę wiedzy o projektach PPP.

Również w Ministerstwie Gospodarki zapowiedziane są działania, które pomogą przyspieszyć inwestycje PPP w Polsce. Za jedno z takich działań uważa się realizację wzorcowego projektu w otwartej formule PPP, w którym ministerstwo gospodarki byłoby partnerem publicznym. Póki nie dojdzie do realizacji PPP pod patronatem jednego z resortów, żaden samorząd w Polsce nie podejmie się inwestycji na dużą skalę. Tylko kilka pokazowych projektów doprowadzi do postępu. Ministerstwo rozważa również uruchomienie systemowego wsparcia pozwalającego na asekurowanie ryzyk związanych z realizacją umowy o PPP, w tym dostępu do kredytu, poprzez celowy fundusz poręczeniowy, ale tak usytuowanym, by jego działania nie miały wpływu na powiększanie długu publicznego. Jest pomysł, by zaangażować do tego celu unijne pieniądze, a być może przekształcić tę inicjatywę w agendę unijną służącą nie tylko Polsce, a która ramieniem finansowym, do którego podmioty prywatne i publiczne mogłyby aplikować np. o poręczanie inwestycji kredytów zaciąganych na projekty PPP czy wręcz granty .

Pod koniec 2010 r. pod patronatem resortu gospodarki zorganizowano cykl szkoleń z PPP dla ponad 150 osób, w którym brali udział pracownicy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Centralnego Biura Śledczego, prokuratury, policji i Najwyższej Izby Kontroli (NIK). Organizatorzy liczyli, że szkolenie pomoże przełamać negatywne skojarzenia wokół PPP, czyli mit czwartego P - prokuratora. To bardzo szkodliwy mit, bo sugeruje, że na styku działań publicznych i prywatnych może dojść do korupcji. Tymczasem PPP jest formą zamówienia publicznego, tyle że bardziej skomplikowaną. Policja jako podmiot publiczny jest zainteresowana projektami PPP, m.in. mogłyby to być: budowa komend powiatowych policji, strzelnic oraz parkingów depozytowych. Na razie jednak nie wybrano żadnego projektu do realizacji w nowej formule .

Wnioski

Kształtowanie się ciągle jednak ostrożnościowego prawa krajowego w zakresie PPP można uzasadnić niskim poziomem zaufania sektorów: publicznego i prywatnego, objawiający się podejrzeniami, że na styku polityki i gospodarki, wcześniej czy później dojdzie do zachwiania przejrzystości relacji. Stąd, nieco kolokwialnie podaje się, że obawa przed prokuratorem, jako potocznym „czwartym P”, jest skutecznym hamulcem realizacji odważniejszych pomysłów.

Tym bardziej z satysfakcją należy przyjąć budowanie szerokiej platformy współdziałania różnych organów państwa w kierunku wsparcia sektorowych i samorządowych centrów PPP, pomocy w przygotowaniu sektorowych i regionalnych programów PPP, wsparcia przygotowania projektów pilotażowych, wymiany wiedzy i dobrych praktyk między jednostkami publicznymi, standaryzacji dokumentów i procedur, kształcenia i upowszechniania dobrych praktyk, aktywnego udziału w pracach inicjowanych przez Komisję Europejską, Eurostat, EBI i kraje UE, optymalnego wykorzystania inicjatyw europejskich (EPEC, Jaspers, Jessica, instrument gwarancyjny LGTT) oraz pracy nad nowymi instrumentami wsparcia finansowego o funduszowym, kredyty, czy gwarancyjnym charakterze.

Przydatne materiały:
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawieszczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych dopaństwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. nr252, poz. 1692)