Wyrok TK z dnia 2 grudnia 2009 r., U 10/07

Wyrok

z dnia 2 grudnia 2009 r.

Trybunał Konstytucyjny

U 10/07

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 lipca 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 130, poz. 906):

a) jest zgodne z art. 25 ust. 1 i 2, art. 32 oraz art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b) nie jest niezgodne z art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 oraz z 2009 r. Nr 98, poz. 817).

Ponadto postanawia:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

OTK-A 2009/11/163

Skład orzekający

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Bohdan Zdziennicki - przewodniczący

Stanisław Biernat

Zbigniew Cieślak

Mirosław Granat

Marian Grzybowski

Wojciech Hermeliński

Adam Jamróz - sprawozdawca

Marek Kotlinowski

Teresa Liszcz

Ewa Łętowska

Marek Mazurkiewicz

Janusz Niemcewicz

Andrzej Rzepliński,

protokolant: Grażyna Szałygo.

Sentencja

Po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Ministra Edukacji Narodowej i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniach 1 lipca i 2 grudnia 2009 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:

1) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 lipca 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 130, poz. 906) z art. 25 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) rozporządzenia powołanego w punkcie 1 z art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965),

orzeka:

a) jest zgodne z art. 25 ust. 1 i 2, art. 32 oraz art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

Ponadto postanawia:

Uzasadnienie faktyczne

1. Pismem z 9 listopada 2007 r. grupa posłów na Sejm VI kadencji wniosła o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 lipca 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 130, poz. 906; dalej: rozporządzenie lub zaskarżone rozporządzenie) z art. 25 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965; dalej: ustawa o gwarancjach).

Wnioskodawca, zarzucając niezgodność rozporządzenia z zasadą wyrażoną w art. 25 ust. 2 Konstytucji, podniósł, że wbrew obowiązkowi władz publicznych zachowania neutralności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych - władze publiczne wspierają naukę religii, motywując ucznia do dodatkowego wysiłku. Wspieranie religii polega, zdaniem wnioskodawcy, na wliczaniu ocen z religii lub etyki do średniej ocen, co ma zachęcić uczniów do wyboru m.in. nauki religii. Podjęcie decyzji o uczęszczaniu na takie zajęcia nie jest zatem całkowicie wolnym wyborem, lecz dokonywanym "pod presją ekspektatywy dobrej oceny z etyki lub religii". Zdaniem wnioskodawcy, przyjęte rozwiązania stanowią formę wywierania presji na dzieciach i młodzieży, tak by skłonić uczniów do uczestniczenia w lekcjach religii. Ocena z religii ma mobilizować uczniów także do aktywności religijnej poza szkołą, w tym do udziału w praktykach religijnych.

Wnioskodawca wskazał również, że na skutek przyjęcia zasady wliczania oceny z religii do średniej ocen władze publiczne dodatkowo wspierają światopogląd teistyczny i stawiają ten przedmiot na równi z przedmiotami szkolnymi, przekazującymi obiektywną wiedzę naukową.

Naruszenia art. 32 Konstytucji przez rozporządzenie zmieniające wnioskodawca upatruje we wprowadzeniu odmiennych sposobów i kryteriów obliczania średniej ocen dla uczniów uczęszczających na etykę albo na religię oraz dla uczniów niebiorących udziału w tego rodzaju zajęciach. W wypadku uczniów uczęszczających na religię przedmiotem oceny jest "stopień internalizacji określonego światopoglądu - prawd wiary - oraz zaangażowanie w praktyki religijne, tj. stopień pobożności". Uczniowie nieuczęszczający na katechezę oceniani są natomiast na podstawie zdobytej wiedzy naukowej oraz związanych z tym umiejętności.

W ocenie wnioskodawcy, rozporządzenie zmieniające jest niezgodne z gwarantowanym przez Konstytucję prawem rodziców do zapewnienia dzieciom wychowania i nauczania religijnego oraz moralnego zgodnego z własnymi przekonaniami, które powinno uwzględniać stopień dojrzałości dziecka, wolności jego sumienia i wyznania oraz przekonań (art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji). Zaskarżone rozporządzenie, przewidując wliczanie oceny z religii do średniej ocen, wprowadza instrument presji na ucznia uczęszczającego na katechezę z woli rodziców, a nie z woli jego samego - stwierdził wnioskodawca. Narusza tym samym "równowagę między uprawnieniami rodziców a wolnością sumienia i wyznania oraz przekonań ucznia". Wnioskodawca zarzucił ponadto, że system oceniania z religii - w świetle stanowiska Komisji Episkopatu ds. Wychowania - ma skłaniać ucznia do pozaszkolnej "aktywności religijnej w parafii, do uczęszczania na nabożeństwa, rekolekcje, do manifestowania przekonań religijnych czy do uczestnictwa w grupach formacyjnych". System taki, w ocenie wnioskodawcy, może naruszać wolność sumienia i wyznania dziecka oraz wybór jego rodziców w sprawie wychowania.

Wnioskodawca, zarzucając niezgodność zaskarżonego rozporządzenia z ustawą o gwarancjach, jako pierwszy wzorzec kontroli wskazał art. 6 ust. 2, wyrażający zakaz zmuszania obywateli do niebrania udziału w czynnościach lub obrzędach religijnych ani do udziału w nich. W ocenie wnioskodawcy, zaskarżone rozporządzenie, włączając ocenę z religii do średniej ocen, wprowadza instrument presji, mający gwarantować wysoką frekwencję uczniów w lekcjach religii i ich aktywność w praktykach realizowanych poza szkołą. Przedmiotem oceny jest bowiem nie tylko wiedza ucznia, ale także jego postawa i udział w modlitwie podczas katechezy. Wnioskodawca uważa, że katecheza - jako taka - jest już czynnością religijną. Tymczasem państwo, w świetle art. 6 ust. 2 ustawy o gwarancjach, "nie powinno legitymizować presji w sprawach religijnych".

Z takich samych powodów wnioskodawca postuluje stwierdzenie niezgodności zaskarżonego rozporządzenia z art. 10 ust. 1 ustawy o gwarancjach, stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest państwem świeckim, neutralnym w sprawach religii lub przekonań. W wyniku bowiem wprowadzania "do sfery działania władz publicznych (...) kryteriów o charakterze religijnym", państwo przestaje być świeckie, neutralne światopoglądowo i nabiera cech państwa wyznaniowego.

Z kolei niezgodność rozporządzenia z zasadą wyrażoną w art. 20 ust. 2 ustawy o gwarancjach, wnioskodawca argumentuje ingerencją państwa w zasady oceniania uczestnictwa uczniów w katechezie. Religia przestaje być w ten sposób tylko kwestią związków wyznaniowych i wkracza w system edukacji publicznej.

Wnioskodawca, uzasadniając niezgodność zaskarżonego rozporządzenia z art. 20 ust. 3 ustawy o gwarancjach, w świetle którego, to "odrębna ustawa określa zasady nauczania religii w szkołach oraz przedszkolach uczniów i wychowanków publicznych szkół lub przedszkoli", wskazał, że ocenianie ucznia na tego typu zajęciach, w tym również wliczanie - lub nie - oceny z religii do średniej ocen rocznych lub na świadectwach zakończenia nauki szkolnej, objęte jest zasadami nauczania religii w szkole. Z tego też powodu powinny one zostać uregulowane w akcie rangi ustawy.

2. Minister Edukacji Narodowej w piśmie z 6 lutego 2008 r. zajął stanowisko, że zaskarżone rozporządzenie jest zgodne z art. 25 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 20 ust. 2 i 3 ustawy o gwarancjach.

Minister Edukacji Narodowej, ustosunkowując się do zarzutu niezgodności rozporządzenia zmieniającego z art. 25 ust. 2 Konstytucji, podniósł, że do średniej ocen wlicza się nie tylko ocenę z religii, lecz także ocenę z etyki. Władze publiczne zapewniają zatem uczniom wybór, nie opowiadając się za żadnym światopoglądem.

Przekonanie wnioskodawcy, że łatwość uzyskiwania dobrych ocen z religii "wymusi" jej wybór przez uczniów, zdaniem Ministra Edukacji Narodowej, jest jedynie subiektywnym jego przekonaniem, niezasługującym na uwzględnienie. Podjęcie nauki religii jest aktem wolnego wyboru, uczniowie mogą bowiem zamiast religii wybrać etykę. Minister Edukacji Narodowej zaznaczył ponadto, że "w preambule ustawy o systemie oświaty zadeklarowano uwzględnianie w nauce i wychowaniu uniwersalnych zasad etyki (zastrzegając respektowanie chrześcijańskiego systemu wartości). Wliczanie do średniej oceny z takich przedmiotów nauczania jak etyka i religia (obejmująca przecież przekaz etyczny) jest odbiciem pozycji, jaką etyka zajmuje w systemie oświaty".

Minister Edukacji Narodowej nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przytaczając stanowisko Kościoła katolickiego, przedstawione w Dyrektorium katechetycznym Kościoła katolickiego w Polsce, stwierdził, że "podstawą wystawiania oceny szkolnej w nauczaniu religii jest wiedza ucznia, jego umiejętności, a także aktywność, pilność i sumienność. Nie powinno się natomiast oceniać za udział w praktykach religijnych". Oznacza to, że kryteria oceny uczniów uczęszczających na zajęcia z religii wcale nie muszą być odmienne od kryteriów oceny dla pozostałych przedmiotów.

Natomiast odnośnie do zarzutu niezgodności zaskarżonego rozporządzenia z art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że nie narusza ono równowagi między uprawnieniami rodziców, w zakresie przekazywania nauczania i wychowania religijnego oraz moralnego, a obowiązkiem respektowania wolności sumienia i wyznania dzieci oraz ich przekonań. Przewidując możliwość wyboru etyki oraz możliwość zrezygnowania z uczęszczania zarówno na religię, jak i na etykę - rozporządzenie respektuje gwarancje wynikające z art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji.

Zajmując z kolei stanowisko w zakresie zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą o gwarancjach, Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że rozporządzenie narusza art. 6 ust. 2 ustawy, ponieważ pozostawia uczniom możliwość wyboru innych zajęć dodatkowych w postaci lekcji etyki. W ocenie Ministra, zaskarżone rozporządzenie jest również zgodne z art. 20 ust. 2 ustawy o gwarancjach. Przepis ten zapewnia autonomię nauczania prowadzonego w punktach katechetycznych, które znajdują się w kościołach, domach modlitw i innych pomieszczeniach, udostępnionych na ten cel przez osobę uprawnioną, poprzez możliwość ustalenia programu nauczania przez władze kościoła lub związku wyznaniowego. Nie dotyczy on natomiast nauczania religii uczniów szkół publicznych; temu poświęcony jest art. 20 ust. 3 ustawy o gwarancjach. Przepisy te zatem nie kolidują ze sobą.

W ocenie Ministra Edukacji Narodowej, zaskarżone rozporządzenie jest również zgodne z art. 20 ust. 3 ustawy. Sprawy dotyczące wystawiania ocen nie należy bowiem utożsamiać z zasadami nauczania. Minister Edukacji Narodowej wskazał, że "zasadom nauczania" poświęcony jest art. 12 ustawy o systemie oświaty. Natomiast kwestia wliczania oceny z religii do średniej ocen uregulowana jest w rozporządzeniu w sprawie oceniania, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty.

3. Prokurator Generalny, zajmując stanowisko w piśmie z 12 marca 2008 r., stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie jest zgodne z art. 25 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz z art. 20 ust. 3 ustawy o gwarancjach, a także nie jest niezgodne z art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 2 ustawy o gwarancjach.

W aspekcie zarzucanej niezgodności rozporządzenia zmieniającego z art. 25 ust. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem projektu rozporządzenia, jego celem było "nadanie średniej ocen charakteru nośnika informacji o całokształcie pracy i postępach ucznia, motywowanie ucznia do dodatkowego wysiłku, docenienie pracy wynikającej z uczestniczenia w innych niż obowiązkowe zajęciach edukacyjnych", nie zaś promowanie któregokolwiek z przedmiotów fakultatywnych. W ocenie Prokuratora Generalnego, rozporządzenie nie zmierza również do nadania religii, jako przedmiotowi fakultatywnemu, cechy przedmiotów obligatoryjnych. Przepis nakazuje bowiem uwzględniać w klasyfikacji rocznej oceny z wszystkich przedmiotów fakultatywnych. Wątpliwe jest zatem, aby włączenie oceny z religii do średniej ocen wpływało na zmianę charakteru tego przedmiotu - stwierdził Prokurator Generalny.

Prokurator Generalny nie zgodził się także z argumentem wnioskodawcy, że sposób oceniania uczniów z religii mobilizuje ich do aktywności religijnej poza szkołą. Zwrócił uwagę, że "w uchwalonym w dniu 20 czerwca 2001 r. przez Konferencję Episkopatu Polski «Dyrektorium katechetycznym Kościoła katolickiego w Polsce» stwierdzono, że «podstawą wystawiania oceny szkolnej w nauczaniu religii jest wiedza ucznia, jego umiejętności, a także aktywność, pilność i sumienność. Nie powinno się natomiast oceniać za udział w praktykach religijnych. Należy bowiem przyjąć zasadę, (...) że życie religijne jest przedmiotem osądu sumienia dokonywanego wobec Boga»".

Prokurator Generalny nie dopatrzył się zasadności argumentów wnioskodawcy odnośnie do niezgodności zaskarżonego rozporządzenia z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Rozporządzenie dotyczy bowiem wszystkich ocen z zajęć dodatkowych, na które uczęszcza uczeń. Jeżeli zaś nie uczęszcza on na żadne zajęcia fakultatywne, jego średnią oblicza się na podstawie mniejszej liczby ocen. Prokurator Generalny wskazał również, że zróżnicowanie takie, jeżeli chodzi o zestaw zajęć, z których oceny uwzględnia się przy obliczaniu średniej, istnieje "np. pomiędzy uczniami klas o różnych profilach edukacyjnych (por. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej ustalające różne podstawy programowe kształcenia ogólnego albo ogólnozawodowego)". Wobec powyższego nie można uznać, że religia korzysta w tym względzie z uprzywilejowania, prowadząc jednocześnie do dyskryminacji uczniów, którzy nie uczęszczają na katechezę.

Zajmując stanowisko w zakresie niezgodności rozporządzenia z art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny zauważył, że zasady prowadzenia nauki religii w szkołach publicznych reguluje ustawa o systemie oświaty oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz. U. Nr 36 poz. 155, ze zm.), nie zaś zaskarżone rozporządzenie. To powołane wyżej akty normatywne regulują kwestie podejmowania decyzji o nauce religii. Prokurator Generalny uznał zatem, że zaskarżone rozporządzenie nie pozostaje w adekwatnym związku z powołanym wzorcem kontroli.

Takie samo stanowisko Prokurator Generalny zajął wobec zarzutu niezgodności rozporządzenia z art. 6 ust. 2 ustawy o gwarancjach. Nie zmienia ono bowiem "zasad organizowania nauki religii, ani też warunków uczestniczenia w niej; w szczególności nie wprowadza obowiązku uczestniczenia w tych zajęciach". Analizując słownikowe znaczenie pojęcia "lekcja religii", nie zgodził się również z twierdzeniem wnioskodawcy, że nauka religii jest czynnością religijną, zaś modlitwa na początku i na końcu lekcji nie ma charakteru obowiązkowego.

Z tych samych powodów Prokurator Generalny stwierdził, że brak jest adekwatnego związku między rozporządzeniem zmieniającym a art. 10 ust. 1 ustawy o gwarancjach.

Prokurator Generalny uznał za nietrafny zarzut niezgodności zaskarżonego rozporządzenia z art. 20 ust. 2 ustawy o gwarancjach. Podkreślił, że "z systematyki ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania wynika, że art. 20 ust. 2 dotyczy nauczania religii przez związki wyznaniowe w punktach katechetycznych znajdujących się w kościołach, domach modlitw itp. (patrz zdanie drugie tego przepisu). Nie dotyczy on nauczania religii w szkołach". Dlatego też, także i w tym wypadku, art. 20 ust. 2 ustawy o gwarancjach nie jest adekwatnym wzorcem kontroli.

Z kolei, odnosząc się do kwestii niezgodności z art. 20 ust. 3 ustawy o gwarancjach, Prokurator Generalny wskazał, że ustawą odrębną, w rozumieniu wskazanego wzorca, zawierającą zasady nauczania religii w szkołach i przedszkolach publicznych, jest ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zauważył nadto, iż "wobec uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że kwestia wystawiania ocen z religii na świadectwie szkolnym nie ma charakteru samoistnego i mieści się w ustawowym pojęciu warunków realizacji przez szkoły publiczne organizowania nauki religii, a przez to nie wymaga szczególnej regulacji na poziomie ustawowym (por. [...] wyrok z dnia 5 maja 1998 r. sygn. akt K 35/97) - przyjęte rozwiązanie nie powinno budzić wątpliwości natury konstytucyjnej". W związku z powyższym Prokurator Generalny uznał, że rozporządzenie zmieniające jest zgodne z art. 20 ust. 3 ustawy o gwarancjach.

4. Pismem z 3 marca 2009 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej o udzielenie, w terminie 30 dni od daty doręczenia tego pisma, odpowiedzi na następujące pytania:

Jak procentowo kształtuje się struktura dokonywanego przez uczniów wyboru przedmiotów, w ramach zajęć dodatkowych, w publicznych szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych, tj. jaki procent uczniów wybiera religię, jaki procent wybiera etykę, a jaki procent uczniów w ogóle nie wybiera żadnego dodatkowego przedmiotu?

Jaki jest sposób liczenia średniej oceny w klasyfikacji rocznej uczniów, którzy nie wybrali żadnego przedmiotu dodatkowego, tj. czy ocenę średnią ucznia, który nie uczęszczał na zajęcia dodatkowe (religia, etyka), stanowi suma uzyskanych przez ucznia ocen podzielona przez liczbę przedmiotów obowiązkowych, na które uczeń uczęszczał, czy też ocenę średnią takiego ucznia stanowi suma uzyskanych przez niego ocen podzielona przez liczbę przedmiotów obowiązkowych włącznie z przedmiotami dodatkowymi?

Czy do Ministra Edukacji Narodowej napływają skargi dotyczące wliczania do średniej ocen w klasyfikacji rocznej ocen z dodatkowych zajęć edukacyjnych lub religii albo etyki lub czy Minister Edukacji Narodowej posiada informacje o takich skargach, otrzymywanych przez inne instytucje?

5. W odpowiedzi na powyższe pytania Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, Minister Edukacji Narodowej wystosował pismo z 3 czerwca 2009 r.

Udzielając odpowiedzi na pierwsze pytanie, Minister Edukacji Narodowej poinformował, że nie dysponuje danymi ilustrującymi dokonywane przez uczniów wybory (religia, etyka lub żaden z tych przedmiotów). Nie zbierał ich również Główny Urząd Statystyczny, dane te nie są też uwzględniane w systemie informacji oświatowej. Minister Edukacji Narodowej wskazał natomiast liczbę szkół, w których organizowane są zajęcia z etyki. Według stanu z 30 września 2008 r. zajęcia z etyki są organizowane w 89 szkołach podstawowych, 137 gimnazjach, 33 zasadniczych szkołach zawodowych, 186 liceach ogólnokształcących, 23 liceach profilowanych i 91 technikach.

Minister Edukacji Narodowej zwrócił uwagę, że liczba uczniów uczęszczających na zajęcia dodatkowe zmienia się w ciągu roku szkolnego. Uczniowie niezadowoleni z "zapowiadanej przez nauczyciela oceny z religii, (...) składają oświadczenie o rezygnacji z udziału w zajęciach z religii przed terminem rocznej lub końcowej klasyfikacji, unikając w ten sposób wystawienia oceny z tego przedmiotu, a tym samym jej wpływu na średnią ocen".

W odpowiedzi na drugie pytanie Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że "średnią ocen ucznia stanowi suma uzyskanych przez niego ocen (z przedmiotów obowiązkowych i dodatkowych zajęć edukacyjnych) podzielona przez łączną liczbę tych przedmiotów. Oznacza to, że jeżeli uczeń uczęszczał np. na religię i drugi język obcy traktowany w szkole jako dodatkowe zajęcia edukacyjne, jego średnią ocen będzie suma ocen z przedmiotów obowiązkowych, na które uczęszczał, oraz religii i drugiego języka obcego, podzielona przez liczbę przedmiotów obowiązkowych łącznie z religią i drugim językiem obcym.

Uczeń, który nie wybrał przedmiotu dodatkowego (religii lub etyki) ani nie uczęszczał na zajęcia z innych dodatkowych zajęć edukacyjnych wliczanych do średniej ocen, otrzymuje średnią ocen uzyskaną w wyniku podzielenia sumy ocen z przedmiotów obowiązkowych, na które uczęszczał, podzieloną przez łączną liczbę tych przedmiotów".

Minister Edukacji Narodowej wskazał ponadto, że w klasach IV-VI szkoły podstawowej lub w klasach gimnazjum, poza drugim językiem obcym, do średniej ocen zalicza się również oceny z dodatkowych zajęć edukacyjnych, "dla których nie ustalono podstawy programowej, lecz opracowany, zgodnie z odrębnymi przepisami, program nauczania tego przedmiotu został włączony do szkolnego zestawu programów nauczania. W przypadku uczniów uczących się języka mniejszości narodowej lub etnicznej lub języka regionalnego (kaszubskiego) w ramach podtrzymywania ich tożsamości narodowej, etnicznej lub językowej, język ten jest również wliczany do średniej ocen ucznia według przedstawionej wyżej zasady".

Z kolei na pytanie trzecie Minister Edukacji Narodowej odpowiedział, że w latach 2007-2009 nie wpływały do niego skargi dotyczące wliczania ocen z religii do średniej ocen.

6. Pismem procesowym z 24 czerwca 2009 r. wnioskodawca wniósł o uzupełnienie swego wniosku z 9 listopada 2007 r., wnioskując dodatkowo o zbadanie zgodności zaskarżonego rozporządzenia z art. 25 ust. 1 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a także stwierdzenie niezgodności art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty) z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wniósł również o odroczenie, w razie wyroku stwierdzającego niezgodność z Konstytucją, utraty mocy obowiązującej art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty o 12 miesięcy.

Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżone rozporządzenie jest niezgodne z zasadą równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych, gwarantowaną w art. 25 ust. 1 Konstytucji, a ponadto zostało wydane na podstawie przepisów ustawy naruszających wymogi przewidziane dla tzw. delegacji ustawowej, przez co pozostaje w sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Uzasadniając naruszenie zasady równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych poprzez regulację przewidującą wliczanie ocen z religii lub etyki do średniej ocen, wnioskodawca wskazał na następujące argumenty: " - lekcje religii (...) to lekcje, za których zawartość merytoryczną odpowiadają poszczególne kościoły i związki wyznaniowe, - lekcje religii katolickiej organizowane są praktycznie we wszystkich szkołach publicznych w Polsce, podczas gdy lekcje religii innych wyznań tylko w nielicznych szkołach, - w sytuacji kiedy do danej szkoły uczęszczają pojedynczy uczniowie, którzy chcieliby uczęszczać na lekcje religii innej niż wyznania katolickiego, nie mają na to praktycznych szans, gdyż system nauczania religii skonstruowany jest w sposób promujący religie «większościowe». W ten sposób uczniowie, którzy są wyznania katolickiego posiadają możliwość uczęszczania na lekcje religii, podczas gdy w przeważającej większości przypadków uczniowie będący wyznawcami innych religii takiej możliwości nie posiadają. [W konsekwencji wpływa to na ich oceny z religii oraz na ewentualne włączenie tych ocen do średniej ocen]; - powyższy problem nie jest rozwiązany (...) - poprzez możliwość uczęszczania na lekcje etyki. Lekcje takie organizowane są tylko w nielicznych szkołach. Dlatego też uczniowie, którzy nie chcą z różnych względów uczęszczać na lekcje religii (katolickiej) - nie mają możliwości uwzględnienia, w swojej średniej ocen, oceny z etyki".

Ponadto wnioskodawca wskazał na istotne problemy dotyczące organizacji w polskich szkołach lekcji etyki i religii innych niż religie katolickie. Przywołał toczące się przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka sprawy przeciwko Polsce dotyczące braku realnych możliwości nauczania etyki w polskich szkołach oraz dyskryminacji ucznia ze względu na nieuczęszczanie na lekcje religii. Powołując się na opinię Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, przedstawioną w sprawie dotyczącej ograniczonych możliwości organizowania lekcji etyki, podkreślił, że jedynie w ok. 1% polskich szkół organizowane są lekcje etyki.

W ocenie wnioskodawcy, przedstawione dane statystyczne powinny być wzięte pod uwagę przez Trybunał Konstytucyjny, przy rozpoznawaniu niniejszego wniosku, także w kontekście równouprawnienia kościołów i związków religijnych (oraz wyznawców poszczególnych religii).

Wnioskodawca, zarzucając niezgodność rozporządzenia zmieniającego z art. 92 ust. 1 Konstytucji, wskazał, że zostało ono wydane na podstawie delegacji ustawowej, którą sam Trybunał Konstytucyjny uznał za sprzeczną z Konstytucją. Podstawą wydania rozporządzenia był bowiem art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, którego zgodność z Konstytucją Trybunał Konstytucyjny podał w wątpliwość w postanowieniu sygnalizacyjnym o sygn. akt S 1/07 - pisze w innym miejscu wnioskodawca. Mimo to władze państwowe zamiast zmierzać do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją i znowelizować art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, wydały kolejny akt wykonawczy, czyli zaskarżone rozporządzenie - podkreśla wnioskodawca.

Na rozprawie 1 lipca 2009 r. przewodniczący składu orzekającego poinformował, że 29 czerwca 2009 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło pismo procesowe przedstawicieli grupy posłów na Sejm, w którym wnoszą o rozszerzenie zakresu wzorca konstytucyjnego, to jest o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia zmieniającego z art. 25 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji, oraz o stwierdzenie niezgodności art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty z art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku - jak to sformułowano we wniosku - z postanowieniem sygnalizacyjnym, wydanym przez Trybunał Konstytucyjny, z 31 stycznia 2007 r., sygn. akt S 1/07, które nie zostało do dnia dzisiejszego wykonane, i o określenie w orzeczeniu utraty mocy obowiązującej przez zaskarżony przepis ustawy po upływie dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału.

Przedstawiciel Ministra Edukacji Narodowej oraz przedstawiciel Prokuratora Generalnego wnieśli o odroczenie rozprawy z uwagi na to, że kopie pisma procesowego, stanowiącego rozszerzenie wniosku, zostały doręczone uczestnikom postępowania tuż przed rozprawą, i nie mieli oni czasu na ustosunkowanie się do sformułowanych w nim zarzutów.

Podczas rozprawy, odpowiadając na pytanie sędziego sprawozdawcy, czy pismo procesowe rozszerzające zakres wniosku mieści się w ramach tożsamości wniosku z 9 listopada 2007 r. - przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził: "sformułowanie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego pod tytułem «Uzupełnienie wniosku» wskazuje, że jest to dodatkowa okoliczność, która wcześniej nie była tym wnioskiem objęta. Wskazanie natomiast przepisu, który miałby być badany przez Trybunał Konstytucyjny, który do tej pory nie był wykazywany we wniosku pierwotnym wskazuje na to, że nie można mówić o tożsamości całkowitej tego wniosku uzupełniającego z wnioskiem pierwotnym, bowiem została zaskarżona zarówno materia, która miała być przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, jak też został wskazany w odniesieniu do innego zagadnienia, ale dodatkowy wzorzec konstytucyjny. Tak więc nie można mówić o tożsamości obu wystąpień do Trybunału Konstytucyjnego".

Przedstawiciel wnioskodawcy wyjaśnił również, że z uwagi na brak takiej tożsamości, rozważana była kwestia wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z nowym wnioskiem, obejmującym zarzuty przedstawione w piśmie rozszerzającym tenże wniosek. Jednakże, ze względu na przewidywane przez przedstawiciela wnioskodawcy rozbieżne kierunki ewentualnych rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, w razie odrębnego rozstrzygania wniosku z 9 listopada 2007 r. i wniosku opartego na zarzutach zawartych w piśmie rozszerzającym wniosek, wnioskodawca zdecydował się na rozszerzenie pierwotnego wniosku. Uznał bowiem, że zakwestionowanie formalnej podstawy wydania rozporządzenia spowoduje brak konieczności rozpatrywania kwestii materialnych przez Trybunał.

W postanowieniu, wydanym na rozprawie, Trybunał Konstytucyjny odroczył rozprawę bez terminu oraz zakreślił uczestnikom postępowania trzydziestodniowy termin zajęcia dodatkowego stanowiska odnośnie do części pisma procesowego wnioskodawcy, dotyczącej uzupełnienia wniosku z 9 listopada 2007 r. o rozszerzenie wzorców kontroli konstytucyjnej, to jest o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 13 lipca 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów szkołach publicznych - z art. 25 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Ponadto "Trybunał postanowił odmówić nadania biegu wnioskowi zawartemu w piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2009 r., które wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 25 czerwca 2009 r., w części, w jakiej poddaje on ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty co do zgodności jego z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wniosek ten nie spełnia bowiem kryteriów proceduralnych, wynikających z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, gdyż nie został poparty przez grupę co najmniej 50 posłów i po drugie, został podpisany przez osoby niemające upoważnienia udzielonego przez grupę co najmniej 50 posłów do jego podpisania, czyli wymogu, który wynika z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym". Trybunał wskazał dodatkowo, że: "wniosek zawiera zarzuty oparte przede wszystkim na argumentacji zawartej we wcześniejszym, wydanym przez Trybunał Konstytucyjny postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 31 stycznia 2007 r., S 1/07, nie zawiera natomiast dalszej argumentacji i innych dodatkowych dowodów na poparcie stawianych zarzutów, co nie mieści się w art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym".

III

1. Prokurator Generalny w piśmie z 27 lipca 2009 r., ustosunkowując się do zarzutów przedstawionych przez wnioskodawcę w piśmie z 24 czerwca 2009 r. w sprawie uzupełnienia wniosku, stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie nie jest niezgodne z art. 25 ust. 1 Konstytucji i jest zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności zaskarżonego rozporządzenia z art. 25 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny zauważył, że argumenty podnoszone w tym zakresie przez wnioskodawcę odnoszą się do stosowania prawa, które nie podlega badaniu w ramach kontroli konstytucyjności tego rozporządzenia. Prokurator Generalny wskazał ponadto, że przepisy rozporządzenia nie zawierają treści naruszających równouprawnienie kościołów lub związków wyznaniowych działających w Polsce. Nie mogą być tym samym źródłem ewentualnych różnic w ich sytuacji faktycznej. Przepisy rozporządzenia nie wyłączają "możliwości wliczania do średniej ocen uzyskiwanych z religii innych, niż religia rzymskokatolicka" - stwierdził Prokurator Generalny.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu niezgodności rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny podniósł, że "kontrola zgodności przepisów zaskarżonego rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji nie może polegać na pośrednim stwierdzeniu niekonstytucyjności upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty". Prokurator Generalny stwierdził, że sam fakt wydania rozporządzenia na podstawie przepisu, którego zgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji może być podawana w wątpliwość, nie skutkuje stwierdzeniem niezgodności samego rozporządzenia z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Dopóki zatem przepis stanowiący delegację do wydania rozporządzenia nie został derogowany z porządku prawnego, akt wykonawczy powinien zostać poddany badaniu z punktu widzenia zgodności z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. W tym aspekcie natomiast nie można stwierdzić niezgodności rozporządzenia zmieniającego ze wskazanym wzorcem kontroli. Prokurator Generalny podkreślił, że wnioskodawca nie przedstawił argumentów wskazujących na przekroczenie delegacji ustawowej do wydania aktu wykonawczego.

Analizując zakres upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego, że w drodze rozporządzenia mają zostać uregulowane "warunki i sposób oceniania, kwalifikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów", Prokurator Generalny zauważył, że przepis ten określa przedmiot przekazany do uregulowania, w drodze rozporządzenia, w sposób niezwykle szeroki i niedostatecznie konkretny. Nie można jednak zarzucić, aby zakres regulacji zaskarżonego rozporządzenia wykraczał poza materię przekazaną do uregulowania w przepisie upoważniającym. Dlatego też rozporządzenie jest zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

2. Minister Edukacji Narodowej w piśmie z 14 sierpnia 2009 r. wniósł o uznanie, że zaskarżone rozporządzenie jest zgodne z art. 25 ust. 1 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Minister Edukacji Narodowej za nietrafne uznał nowe zarzuty podniesione przez wnioskodawcę. "Okoliczność, że za kształt merytoryczny lekcji religii odpowiadają kościoły i związki wyznaniowe, nie koliduje z art. 25 ust. 1 Konstytucji". Rozporządzenie nie reguluje kwestii prawa kształtowania programu nauczania religii przez kościoły i związki wyznaniowe, dlatego też nie można uznać, że wprowadza ono zróżnicowanie w tym zakresie, w zależności od organizacji religijnej.

Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej, to, że lekcje religii organizowane są praktycznie we wszystkich szkołach publicznych, jest odzwierciedleniem struktury religijności społeczeństwa polskiego, w którym przeważają osoby wyznania rzymskokatolickiego, i nie ma nic wspólnego z nierównym traktowaniem organizacji religijnych przez władze publiczne. Minister Edukacji Narodowej zwrócił ponadto uwagę, że "obowiązki szkół w zakresie nauczania religii reguluje szczegółowo rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach. A zatem to przepisy tego ostatniego rozporządzenia powinny być konfrontowane z art. 25 ust. 1". Minister Edukacji Narodowej nie zgodził się także z zarzutem, że polski system oświaty stawia w pozycji uprzywilejowanej organizacje religijne o dużej liczbie wyznawców. Tytułem przykładu wskazał, że rozporządzenie z 14 kwietnia 1992 r. przewiduje, dla grupy uczniów mniejszej niż 7 osób w klasie lub oddziale, lekcje religii w przedszkolu lub szkole organizowane w grupie międzyoddziałowej lub międzyklasowej (§ 2 ust. 2). Natomiast jeśli "w przedszkolu lub szkole na naukę religii danego wyznania lub wyznań wspólnie nauczających zgłosi się mniej niż siedmiu uczniów (wychowanków), organ prowadzący przedszkole lub szkołę, w porozumieniu z właściwym kościołem lub związkiem wyznaniowym, organizuje naukę religii w grupie międzyszkolnej lub w pozaszkolnym (pozaprzedszkolnym) punkcie katechetycznym (§ 2 ust. 3)". Minister Edukacji Narodowej podkreślił, że przytoczone przykłady "nie wyczerpują wszystkich przewidzianych w rozporządzeniu instytucji nastawionych na udogodnienia w dostępie do nauczania religii osobom reprezentującym mniej rozpowszechnione wyznania".

Nie zgodził się również z zarzutem wnioskodawcy o ograniczonej możliwości uczęszczania przez uczniów na lekcje etyki, ze względu na to, że organizowane są one tylko w niewielu szkołach. Minister Edukacji Narodowej wskazał, że choć nie można wykluczyć trudności z zapewnieniem nauczania etyki, to mają one odosobniony charakter. W świetle przepisów prawa, szkoła nie ma żadnych podstaw do odmowy zorganizowania lekcji etyki. Ewentualne zaistnienie takiej sytuacji związane jest ze sferą stosowania prawa i nie podlega kontroli konstytucyjnej. Podkreślił jednak, że przepisy zaskarżonego rozporządzenia w ogóle nie odnoszą się do tej kwestii.

W odniesieniu do zarzutu niezgodności zaskarżonego rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji, Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że wzorzec ten "może być konfrontowany jedynie z przepisem zawierającym upoważnienie do wydania rozporządzenia". Określa on bowiem wymogi formułowania upoważnień ustawowych. Wadliwość zaś art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, zawierającego takie upoważnienie, nie może być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu.

W dniu 2 grudnia 2009 r., podczas rozprawy, wznowionej po jej odroczeniu w dniu1 lipca 2009 r. przewodniczący składu poinformował, że dnia poprzedniego, tj. 1 grudnia, około godziny 15⁰⁰ , wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek grupy posłów na Sejm o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 22 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z 7 września 1991 roku o systemie oświaty. Wraz z wnioskiem zostało złożone także pismo procesowe przedstawicieli wnioskodawcy, zawierające wniosek o łączne rozpoznanie niniejszej sprawy o sygnaturze U 10/07, ze sprawą objętą nowym wnioskiem grupy posłów. Pismo o łączne rozpoznanie sprawy zostało, z oczywistych powodów, przekazane pozostałym uczestnikom postępowania dopiero w dniu dzisiejszym, tuż przed rozprawą - stwierdził przewodniczący składu.

Przypomniał też, że rozprawa wyznaczona na dzień 1 lipca 2009 r. została odroczona dlatego, że przedstawiciele grupy posłów na Sejm, pismem procesowym z 24 czerwca 2009 r., wnieśli o rozszerzenie zakresu wzorca konstytucyjnego, a mianowicie o stwierdzenie niezgodności, kwestionowanego we wniosku, rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 13 lipca 2007 r. z art. 25 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; a także o stwierdzenie niezgodności art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał postanowił wówczas odroczyć rozprawę bez terminu, a jednocześnie zakreślił uczestnikom postępowania trzydziestodniowy termin do zajęcia dodatkowego stanowiska, w części dotyczącej rozszerzenia zakresu wzorca kontroli kwestionowanego rozporządzenia. W odniesieniu do ówczesnego wniosku, w zakresie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, Trybunał Konstytucyjny postanowił wówczas, że wniosek nie spełnia kryteriów proceduralnych wynikających, między innymi, z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Nie został bowiem poparty przez grupę co najmniej pięćdziesięciu posłów, podpisany zaś został przez osoby niemające do tego upoważnienia. Trybunał wyjaśnił wówczas dodatkowo, że postanowienie Trybunału, dotyczące wniosku o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, które nie nadało biegu sprawie kontroli konstytucyjności art. 22 ust. 2 pkt 4, z powodu niespełnienia wymagań związanych z poparciem i odpowiednimi podpisami grupy posłów, nie zamyka drogi do ponownego złożenia w tej sprawie wniosku, w formie wymaganej przepisami prawa.

Po wysłuchaniu stanowisk Sejmu i Prokuratora Generalnego w sprawie wniosku o zbadanie konstytucyjności art. 22 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy oraz o rozpoznanie go łącznie z rozpatrywaną sprawą o sygnaturze U 10/07, Trybunał udał się na krótką naradę. Po jej zakończeniu przewodniczący składu ogłosił, że Trybunał postanowił nie uwzględnić wniosku. Przewodniczący składu wyjaśnił, że na rozprawie, w dniu 1 lipca 2009 r. w sprawie U 10/07, wyznaczony został dostatecznie długi termin do uzupełnienia wszystkich elementów związanych z rozszerzeniem zakresu wzorca konstytucyjnego. Jednocześnie wyjaśniono wówczas, że w zakresie zaskarżenia art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty należy uzupełnić wszystkie związane z tym sprawy proceduralne, które wtedy nie były dopełnione. Trybunał odroczył wówczas rozprawę, dając wnioskodawcy możliwość uzupełnienia braków zgodnie z wymaganiami procedury. Tymczasem wnioskodawca złożył wniosek tuż przed rozprawą. Sprawa, dotycząca zbadania konstytucyjności art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, jest sprawą nową w sensie materialnym i procesowym, musi otrzymać nowy numer, musi przejść wstępną kontrolę, także odnośnie do wymogów proceduralnych i, jeżeli wstępna kontrola przebiegnie pomyślnie dla wniosku, wówczas uczestnicy postępowania muszą ustosunkować się do nowego wniosku - wyjaśnił przewodniczący. Jest więc to nowa sprawa, chociaż związana merytorycznie z rozpatrywaną obecnie sprawą, ale z oczywistych względów procesowych nie można jej w tej chwili rozpoznać - stwierdził przewodniczący składu.

Uzasadnienie prawne

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot zaskarżenia.

Grupa posłów (dalej: wnioskodawca) pismem z 9 listopada 2007 r. wniosła o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 lipca 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 130, poz. 906; dalej: rozporządzenie zmieniające lub zaskarżone rozporządzenie). Zaskarżone rozporządzenie wprowadza, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty), zmiany w § 20 i § 22 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 83, poz. 562, ze zm.; dalej: rozporządzenie zmienione).

Paragraf 1 zaskarżonego rozporządzenia wprowadza następujące zmiany w rozporządzeniu zmienionym:

"1) w § 20 po ust. 4 dodaje się ust. 4a w brzmieniu:

«4a. Uczniowi, który uczęszczał na dodatkowe zajęcia edukacyjne lub religię albo etykę, do średniej ocen, o której mowa w ust. 4, wlicza się także roczne oceny uzyskane z tych zajęć»;

2) w § 22 po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu:

«2a. Uczniowi, który uczęszczał na dodatkowe zajęcia edukacyjne lub religię albo etykę, do średniej ocen, o której mowa w ust. 2, wlicza się także roczne oceny uzyskane z tych zajęć».

Paragraf 2 rozporządzenia zmieniającego (przepis końcowy) określa, że rozporządzenie to wchodzi w życie z dniem 1 września 2007 r.

Wnioskodawca wskazał jako wzorce "kontroli pionowej" zaskarżonych przepisów rozporządzenia zmieniającego przepisy Konstytucji: art. 25 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1, a także następujące przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965, ze zm.; dalej: ustawa o gwarancjach): art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 20 ust. 2 i 3.

Zakres zaskarżenia, wynikający z materii rozporządzenia zmieniającego, jest bardzo wąski i dotyczy: wliczania ocen z religii do średniej ocen z obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w klasyfikacji rocznej, uprawniającej do otrzymania promocji z wyróżnieniem, zgodnie z § 20 ust. 4a rozporządzenia zmienionego, zaskarżonym jako § 1 pkt 1 zaskarżonego rozporządzenia, w związku z § 20 ust. 4 rozporządzenia zmienionego; wliczania ocen z religii do średniej ocen w klasyfikacji końcowej z obowiązkowych zajęć edukacyjnych, uprawniającej do ukończenia z wyróżnieniem szkoły podstawowej, gimnazjum, szkoły ponadgimnazjalnej lub dotychczasowej szkoły ponadpodstawowej, zgodnie z § 22 ust. 2a rozporządzenia zmienionego, zaskarżonym jako § 1 pkt 2 zaskarżonego rozporządzenia, w związku z § 22 ust. 2 rozporządzenia zmienionego. Zaskarżenie dotyczy więc szczegółowej kwestii, mieszczącej się w sferze nauczania religii. Nie jest jednak możliwa ocena konstytucyjna zaskarżonego rozporządzenia bez pokazania zakresu zaskarżenia w szerszym kontekście.

Jak wspomniano, w piśmie procesowym w sprawie uzupełnienia wniosku z 24 czerwca 2009 r., wnioskodawca wniósł o rozszerzenie wzorców kontroli konstytucyjnej zaskarżonego rozporządzenia o wzorce wynikające z art. 25 ust. 1 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ponadto wnioskodawca wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał odmówił nadania biegu kontroli konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ ten zakres kontroli nie mieści się w tożsamości proceduralnej oraz tożsamości materialnej wniosku z 9 listopada 2007 r. W konsekwencji kontrola konstytucyjna art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty wymagałaby, w warunkach procesowych ustalonych na rozprawie w 1 lipca 2009 r., złożenia odrębnego wniosku.

Uznawszy dopuszczalność poszerzenia wniosku z 9 listopada 2007 r. o kontrolę zaskarżonego rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji, Trybunał, w pierwszej kolejności, przystąpił do kontroli konstytucyjnej w tym właśnie zakresie, rozpoczynając od argumentów wnioskodawcy zawartych w piśmie z 24 czerwca 2009 r., rozpoczynając od kontroli wymogów formalnych, wynikających z ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym).

2. Umorzenie postępowania w zakresie kontroli zaskarżonego rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Art. 92 ust. 1 Konstytucji, wskazany przez wnioskodawcę jako wzorzec kontroli konstytucyjnej zaskarżonego rozporządzenia, stanowi, że: "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić uwagę, że powyższy przepis konstytucyjny określa wymogi konstytucyjne w odniesieniu do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a mianowicie, że przepisy te winny wskazywać jednoznacznie organy upoważnione do wydania rozporządzenia, określać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wydawanego na podstawie upoważnienia. Upoważnienie, zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, powinno być "szczegółowe", a wydana na jego podstawie regulacja prawna winna realizować cel wynikający z przepisów upoważniających.

Ustalając treści normatywne art. 92 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny wskazywał wielokrotnie, że ustawodawca, upoważniając do wydania rozporządzenia, winien tak "budować ustawowe upoważnienie, by na jego podstawie możliwa była odpowiedź na trzy pytania: «kto?» (ma prawo wydania aktu), «co?» (w tym akcie ma zostać uregulowane) i «jak?» (mają być uregulowane dane kwestie). Zagadnienie budowy ustawowego upoważnienia było wielokrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyrok TK z: 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14; 10 lipca 2000 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 5/A/2000, poz. 143; 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 156), dlatego też zbędne jest szczegółowe omawianie go po raz kolejny. Art. 92 ust. 1 Konstytucji dopuszcza (...) stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), przedmiotowym (musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania) oraz treściowym (musi określać wytyczne dotyczące treści aktu)" (wyrok z 12 września 2006 r., sygn. K 55/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 104).

Trybunał wyjaśniał też wielokrotnie, że wytyczne, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji, muszą "wprawdzie zawsze zostać sformułowane ustawowo, ale nie muszą być one zawierane w przepisie upoważniającym. «Zasada jednolitości ustawy jako aktu normatywnego pozwala też na tolerowanie sytuacji, w której wytyczne zawarte są w innych postanowieniach ustawy niż przepis formułujący upoważnienie» (K 10/99, jw., s. 861). Jest to dopuszczalne pod warunkiem, że «pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych» (K 12/99, jw., s. 684)" (wyrok z 13 marca 2001 r., sygn. K 21/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 49). Trybunał podkreślał również, że z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika, że nie jest dopuszczalne upoważnienie blankietowe, nieokreślające precyzyjnie wytycznych. Rozporządzenie nie może regulować samodzielnie materii bez upoważnienia ustawowego, bez precyzyjnych wytycznych, adekwatnych do charakteru materii regulowanej, nie może też regulować materii zastrzeżonej dla ustaw, bo dotyczących praw i wolności jednostki (por. np. wyroki z: 13 listopada 2001 r., sygn. K 16/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 250; 6 listopada 2007 r., sygn. U 8/05, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 121; 26 kwietnia 2004 r., sygn. K 50/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 32).

Analiza treści normatywnych art. 92 ust. 1 Konstytucji ujawnia, że choć przepis ten określa wymogi konstytucyjne odnoszące się do ustawowego upoważnienia do wydawania rozporządzenia, to jednak odnosi się nie tylko do ustawowych przepisów upoważniających, ale również do wydawanych na podstawie ustaw rozporządzeń. W istocie rzeczy art. 92 ust. 1 Konstytucji dotyczy bowiem nie tylko upoważniających przepisów ustawy, ale także relacji między przepisami upoważniającej ustawy i przepisami "upoważnionego" rozporządzenia. W przypadku kontroli konstytucyjnej zaskarżonego rozporządzenia konieczna jest również, także przy braku zaskarżenia ustawowych przepisów upoważniających do wydania tego rozporządzenia, analiza przepisów ustawowych. Ocena konstytucyjna przepisów ustawowych, skoro nie zostały one zaskarżone, nie jest jednak możliwa.

Pisaliśmy o tym również:
Glosa do wyroku TK z dnia 2 grudnia 2009 r., U 10/07