Grupa pięciu radnych rady powiatu złożyła w starostwie wniosek o odwołanie starosty z pełnionej przez niego funkcji. Następnie radni cofnęli wniosek, motywując to brakiem odpowiedniej większości pozwalającej na jego przyjęcie. Pismo zostało zaadresowane imiennie do przewodniczącej rady powiatu. Pomimo tego wniosek powyższy stał się przedmiotem obrad rady.


Wojewoda wszczął wobec rady powiatu postępowanie nadzorcze. Według organu nadzoru, cofnięcie wniosku w sprawie odwołania starosty było dopuszczalne i prawnie skuteczne. W polskim prawodawstwie brakuje regulacji prawnych dotyczących możliwości cofnięcia złożonego wniosku o odwołanie starosty. Jednak mimo braku regulacji w tym zakresie, w ocenie organu nadzoru nie można radnym odmówić prawa do takiego działania. W sprawie wniosek o odwołanie starosty został cofnięty przed rozpoczęciem sesji rady powiatu na której miał być rozpatrywany. Cofnięcie przez wnioskodawców wniosku o odwołanie starosty należy poczytywać jako brak wniosku – brak przedmiotu nad którym miała obradować rada. Skoro wnioskodawcy cofnęli swój wniosek to niedopuszczalnym jest wbrew ich woli pozostawienie go nadal w porządku obrad sesji.


Powiat zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze. Zarzucił naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu przepisu art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i przyjęcie, że wniosek o odwołanie starosty można cofnąć tuż przed rozpoczęciem sesji, na której ma się odbyć głosowanie w sprawie odwołania starosty, co prowadzi do obejścia tego przepisu dającego staroście i zarządowi powiatu sześciomiesięczną ochronę przed zbyt częstym składaniem takich wniosków. WSA oddalił jednak skargę powiatu.


NSA rozpatrując sprawę zwrócił uwagę, iż więzi istniejące w ramach i pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego mają charakter publiczno-prawny. Ten publicznoprawny charakter powiązań w systemie władzy lokalnej wynika nie tylko z charakteru regulacji prawnych będących ich podstawą, ale także, a może nawet przede wszystkim, z publicznego charakteru władzy publicznej, wykonującej zadania publiczne. Zadania te muszą być wykonywane zgodnie z prawem, sprawnie i efektywnie.

Składanie a następnie wycofywanie wniosku o odwołanie starosty w wyniku oceny, że wniosek ten nie ma szans w głosowaniu na zwołanej w tym celu sesji w oczywisty sposób ma na celu obejście zasady określonej w art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Publicznoprawny charakter władzy samorządowej i realizowanych przez nią zadań rzutuje na ocenę charakteru wniosku o odwołanie starosty. Podpisanie wniosku jest oświadczeniem woli radnego, rodzącym skutki publicznoprawne. Status radnego, którego – poprzez mandat – wiążą z jednostką samorządu terytorialnego więzi publicznoprawne, wymaga odpowiedzialności i podejmowania działań, wywołujących skutki publicznoprawne, z pełną świadomością tych skutków. Uwzględnienie (lub nieuwzględnienie) takiego wniosku w głosowaniu rodzi określone konsekwencje publicznoprawne (nie cywilnoprawne) – odwołanie starosty (a co za tym idzie zarządu powiatu) lub - w razie nieuwzględnienia wniosku w głosowaniu – zakaz ponawiania wniosku przed upływem 6 miesięcy od poprzedniego głosowania. Tym samym do wniosku o odwołanie starosty złożonego przez uprawnioną do tego grupę radnych nie można stosować reguł wynikających z prawa cywilnego w zakresie oświadczeń woli ani też konstruować zasady swobody składania wniosku i wycofywania go w dowolnym momencie, bez ograniczeń i konsekwencji prawnych a tylko wskutek oceny, że nie ma on szans na wywołanie oczekiwanego rezultatu – odwołania starosty.


W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do możliwości cofania oświadczeń o zrzeczeniu się mandatu radnego (również prawnie nieuregulowanej) zdecydowanie przeważa stanowisko, że można cofnąć takie oświadczenie jedynie wyjątkowo, w szczególnych okolicznościach. Braku regulacji w zakresie możliwości cofania przez radnych oświadczeń woli (w tym przypadku wniosku o odwołanie starosty) nie można traktować jako luki prawnej – podkreślił NSA.


Na podstawie:
Wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 992/13, prawomocny