Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie opłat za świadczenia udzielane za przedszkola, dla których organem prowadzącym jest gmina. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym  oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty . Uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym województwa i weszła w życie z dniem 06 listopada 2010 r.

Prokurator zaskarżył uchwałę do WSA. Zarzucił jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5  ustawy o systemie oświaty , polegające na naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że wysokość tej opłaty powiązano z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast nie skorelowano z rzeczywistymi kosztami świadczenia usługi.

WSA przypomniał, iż w aktualnym stanie prawnym opłaty, o których mowa w art. 14 ust. 5  ustawy o systemie oświaty , ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast do 31 sierpnia 2010 r. (włącznie) zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (a jeszcze wcześniej: minimum programowego wychowania przedszkolnego). Dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja m.in. art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5  ustawy o systemie oświaty  wprowadziła więc zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole publiczne świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym ("płatnym") czasie też może ów program realizować, ale podlega on już wówczas opłacie. Porównując rozwiązania sprzed i po omawianej nowelizacji można je więc zwięźle scharakteryzować w ten sposób, że przed 01 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a od tego dnia – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Zatem nie może być wątpliwości, że dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja przepisu upoważniającego (art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1  ustawy o systemie oświaty ) nie sprowadzała się tylko do zmiany brzmienia tego przepisu, ale także w sposób istotny zmodyfikowała jego treść. Innymi słowy, dotychczasowa norma upoważniająca radę gminy do ustanawiania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne została zastąpiona przez nową normę, o odmiennej treści. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5  ustawy o systemie oświaty , nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – w szczególności: związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. W konsekwencji całkowicie zbędne i nieoperatywne stało się odwoływanie przy konstruowaniu opłat w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona uchwała – mimo, iż została uchwalona już po opublikowaniu w dzienniku ustaw (w dniu 13 sierpnia 2010 r.) ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r., w okresie vacatio legis tej ustawy i z założenia na okres po jej wejściu w życie (sama weszła w życie w dniu 06 listopada 2010 r. tj. ponad trzy miesiące od wejścia w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r.) – oparta została na treści art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1  ustawy o systemie oświaty  w wersji sprzed nowelizacji.

WSA podkreslił, iż w państwie prawnym po to właśnie opatruje się ustawy stosownym vacatio legis, aby wszyscy adresaci nowo wprowadzanych norm, w tym także adresaci norm kompetencji prawodawczej, mogli dostosować swoje interesy i działania do nowej regulacji. W szczególności więc uchwalając akt prawa miejscowego organ gminy winien uwzględnić spodziewany fakt zmiany stanu prawnego wynikającej z nowej regulacji ustawowej, która została już opublikowana i wejdzie w życie przed dniem wejścia w życie uchwalanego aktu. Zdaniem WSA, uchwalenie, w okresie vacatio legis ustawy, aktu prawa miejscowego mającego wejść w życie po dniu wejścia w życie tej ustawy, o treści sprzecznej z treścią upoważnienia w brzmieniu nadanym tą ustawą, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, w tym zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę przyzwoitej legislacji.


Na podstawie:
Wyrok WSA w Poznaniu z 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 239/13, nieprawomocny

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)