Jedną z podstawowych dyrektyw obowiązujących w zakresie ochrony środowiska jest wynikająca z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) zasada przezorności obligująca podmioty mogące negatywnie oddziaływać na środowisko do zapobiegania powstawaniu takich oddziaływań. Niestety, w praktyce nie zawsze udaje się ją zrealizować, w związku z tym w obowiązującym systemie ochrony środowiska wprowadzono cały szereg instrumentów prawnych mających służyć doprowadzeniu środowiska do stanu właściwego w przypadku wystąpienia w nim negatywnych zmian. Jednym z nich jest wynikająca z postanowień art. 362 ust. 1 Prawa ochrony środowiska możliwość nałożenia przez starostę w drodze decyzji na podmiot negatywnie oddziaływający na środowisko obowiązku:
1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Z punktu widzenia postępowania administracyjnego bardzo ważnym zagadnieniem staje się ustalenie, kto musi w nim uczestniczyć jako jego strona. Oczywiście zasadniczo ustalenia te powinny być dokonywane na gruncie postanowień art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego , zgodnie z którym „Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”. Zgodnie jednak z postanowieniami art. 375 Prawa ochrony środowiska postępowanie w tej kategorii spraw wszczyna się z urzędu. W związku z tym w praktyce pojawia się wątpliwość, czy w takim przypadku stroną postępowania będzie tylko podmiot zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego, czy też przymioty te będą przysługiwały wszystkim podmiotom, które je posiadają na ogólnych zasadach. Próbując rozstrzygnąć tę zasadniczą wątpliwość, w orzecznictwie zaprezentowano poglądy, zgodnie z którymi „W przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na podmiot określonych obowiązków, w związku z negatywnym oddziaływaniem na środowisko (art. 362 ust. 1 ustawy z 2001 r. – Prawo ochrony środowiska), generalnie stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot, którego prawa lub obowiązki mogą być określone w wyniku wydania decyzji poprzez konieczność podjęcia pewnych działań. Osoby trzecie, narażone na uciążliwe oddziaływanie podmiotu zobowiązywanego, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnienia do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie) nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego Wyjątek stanowi przypadek, gdy wykonanie obowiązków wynikających z wydanej decyzji powoduje ingerencje w prawa lub obowiązki osób trzecich (np. prawo własności)” (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r., IV SA/Wa 1328/05, Lex nr 229965). Podobny pogląd w ostatnim czasie zaprezentowano również w kolejnym orzeczeniu, w którym stwierdzono, że „Jak wynika z brzmienia art. 362 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, osoby trzecie, inne niż podmioty, na które mają być nałożone obowiązki, nie mają generalnie, w obecnym ustawodawstwie polskim, przymiotu strony. Wprost z brzmienia powołanego przepisu wynika, że podmioty prawa, które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności przez inne podmioty z naruszeniem ochrony środowiska, nie mają uprawnienia do żądania przed organami administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego. Przesądza o tym okoliczność, iż postępowanie takie może być wszczęte jedynie z urzędu, nie zaś na wniosek takiej zainteresowanej osoby czy podmiotu” (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r., II SA/Ol 761/08, niepublikowany). Głównym argumentem mającym uzasadniać prawidłowość takiego stanowiska są postanowienia art. 375 Prawa ochrony środowiska określającego, że postępowanie w analizowanym przedmiocie wszczyna się z urzędu. Pogląd zaprezentowany w przywołanych orzeczeniach może być jednak uznany co najmniej za kontrowersyjny i dlatego wymaga on pogłębionej analizy. Niektóre instrumenty odpowiedzialności administracyjnej mogą mieć bowiem charakter mieszany, łącząc w sobie zarówno elementy represji, jak i restytucji środowiska do stanu właściwego. Właśnie taki charakter mają decyzje wydawane na podstawie art. 362 Prawa ochrony środowiska, gdyż bez cienia wątpliwości występuje w nich znaczący element restytucyjny.

W związku z tym stroną postępowania zgodnie z ogólnymi regułami w omawianej kategorii spraw byłyby podmioty, na które mogą zostać nałożone obowiązki. Jeżeli natomiast chodzi o inne podmioty, to aby mogły one uczestniczyć w konkretnym postępowaniu jako jego strony, to zgodnie z przedstawionymi zasadami powinny one legitymować się własnym interesem prawnym, który zgodnie z ugruntowanymi poglądami powinien mieć charakter obiektywny, wynikający z rzeczywistej potrzeby ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, Lex nr 43360). Źródłem takiego interesu obok przepisów prawa administracyjnego może być także prawo cywilne, a w szczególności prawa rzeczowe. Oceniając krąg stron postępowania w przypadkach stosowania instrumentów odpowiedzialności administracyjnej w zakresie ochrony środowiska, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów w orzecznictwie przyjęto, że „W przepisach dotyczących środowiska naturalnego różny jest status prawny jednostki, kiedy występuje ona wyłącznie jako „obywatel” i kiedy jako „podmiot praw rzeczowych”. Jednostka występująca jako podmiot praw rzeczowych jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.” (wyrok NSA z dnia 2 lipca 1998 r., IV SA 1306/96, Lex nr 45158, podobnie uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 6/96, ONSA 1997, z. 3, poz. 102). Dlatego też na gruncie poprzednio obowiązujących rozwiązań prawnych stanowiących podstawę odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie zasad korzystania ze środowiska przyjmowano, że „Osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.)” (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000, z. 1, poz. 6). Uzasadniając ten pogląd, Sąd stwierdził, że „w zakresie dotyczącym ochrony środowiska przed uciążliwościami powodowanymi działaniem różnego rodzaju urządzeń, należy stwierdzić, że czynności powodujące hałas lub wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska. Nie byłby racjonalny pogląd, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości (lokalizacja określonych obiektów i urządzeń), także z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności, natomiast postępowanie dotyczące funkcjonowania urządzeń powodujących uciążliwości dla środowiska nie oddziałuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości” (tamże).

W aktualnym stanie prawnym z punktu widzenia zasad przeprowadzania postępowania w odniesieniu do rozwiązań, na których kanwie zostały wypowiedziane wyżej poglądy odmienne, są jedynie postanowienia art. 375 Prawa ochrony środowiska przewidującego, że postępowanie w sprawach z zakresu odpowiedzialności administracyjnej wszczyna się z urzędu. W literaturze przedmiotu zwrócono jednak uwagę na to, że określenie sposobu wszczęcia postępowania nie może być automatycznie utożsamiane z ograniczeniem kręgu podmiotów posiadających przymioty strony w omawianej kategorii spraw. Gdyby taka była intencja, to analogicznie jak np. w art. 186 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w odniesieniu do pozwoleń na korzystanie ze środowiska ustawodawca określiłby, kto jest stroną postępowania (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, s. 748). Brak takiego rozwiązania, z jednoczesnym ograniczeniem podstaw wszczęcia postępowania, skutkuje jedynie tym, że ocena przymiotów strony konkretnego podmiotu powinna być dokonywana przy wykorzystaniu kryteriów obiektywnych, a nie subiektywnych, i ma walor porządkujący rozwiązania w zakresie, kto ma interes prawny w sprawach z zakresu odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie warunków korzystania ze środowiska (Z.R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 39–40). Dlatego też postanowienia art. 375 Prawa ochrony środowiska nie mogą być traktowane jako podstawa automatycznie ograniczająca krąg stron postępowania w omawianej kategorii spraw, gdyż wskazują one jedynie, że ocena w tym zakresie powinna być dokonywana przy wykorzystaniu obiektywnych kryteriów przez organ właściwy do załatwienia konkretnej sprawy. W podobnym kierunku poszło również orzecznictwo na gruncie postanowień art. 115a Prawa ochrony środowiska (stanowiącego podstawę określenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu, określającego w ust. 5, że postępowanie w tych sprawach wszczyna się z urzędu), w którym przyjmuje się, że „W sprawie o wydanie decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu (art. 115a ustawy – Prawo ochrony środowiska) interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. będą miały co najmniej wszystkie podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu” (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2008 r., II SA/Kr 474/07, niepublikowany). Uzasadniając ten pogląd, stwierdzono, że „Hałas przekraczający dopuszczalne normy stanowi naruszenie prawa własności. Jest to rodzaj immisji, o których mowa w art. 144 Kodeksu cywilnego: «właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych». Możliwość wniesienia do sądu cywilnego powództwa o przywrócenie do stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń (art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego) nie pozbawia skarżącej ochrony także w postępowaniu administracyjnym” (tamże).

W tym stanie rzeczy należy zatem przyjąć, że stronami postępowania w omawianej kategorii spraw powinny być wszystkie podmioty posiadające interes prawny w omawianej kategorii spraw w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się na kanwie postanowień art. 28  Kodeksu postępowania administracyjnego . 


Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)