12 listopada weszła w życie nowelizacja Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – podstawowego aktu prawnego, który reguluje w Polsce politykę rozwoju. Uchwalona w lipcu 2020 roku nowela nadaje nowy kształt systemowi strategicznego zarządzania krajem i wprowadza nowe instrumenty polityki regionalnej.
Ma być spójnie i w porządku
W dokumentach tych, na wszystkich szczeblach zarządzania, silny akcent położono na integrację wymiarów: przestrzennego, gospodarczego i społecznego. - Zgodnie z przedstawionymi intencjami ustawodawcy, celem zmiany ma być większa spójność i uporządkowanie systemu planowania strategicznego na poziomie kraju, regionu oraz na poziomie lokalnym, a także większa efektywność rządowych strategii, polityk oraz programów. Znowelizowana ustawa będzie też podstawą do przygotowania dokumentów niezbędnych do wdrażania funduszy europejskich w nowej perspektywie finansowej UE obejmującej lata 2021-2027.
Zgodnie z intencją Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, w którym wypracowywane były propozycje zmian ustawy, na poziomie krajowym podstawowym dokumentem określającym cele i kierunki rozwoju społecznego, gospodarczego i przestrzennego kraju ma być średniookresowa strategia rozwoju kraju. Ministerstwo zrezygnowało z wcześniejszych dokumentów strategicznych: koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz długookresowej strategii rozwoju kraju.
Ustawa zakłada, że wiodącą rolę w zakresie zadań rozwojowych w województwie będzie miała strategia rozwoju województwa. Do strategii regionalnych włączono aspekty przestrzenne, co w konsekwencji ma prowadzić do rezygnacji z obowiązku przygotowywania planów zagospodarowania przestrzennego województw. Strategie zostaną mocniej osadzone w problematyce związanej z rozwojem przestrzennym, jednak w związku z daleko idącym charakterem tych zmian, polskie regiony, z których wiele właśnie zakończyło kilkuletni proces opracowywania nowych dokumentów strategicznych, otrzymały czas na dostosowanie do nowych wymogów maksymalnie w ciągu 5 lat.
Najwięcej zmian w gminnych strategiach
Bardzo daleko idące zmiany wprowadzono na najniższym poziomie zarządzania strategicznego. Na szczeblu lokalnym potwierdzono praktykę opracowywania i uchwalania strategii rozwoju gminy: wiele samorządów terytorialnych przygotowywało dotychczas strategie rozwoju, jednak nie były one osadzone w przepisach prawnych. W konsekwencji strategie gminne znacznie różniły się od siebie, zarówno pod względem cezur, struktury, treści i stopnia jej szczegółowości oraz trybu prac nad nią.
Jednocześnie utrzymano fakultatywny charakter strategii jako narzędzia zarządzania rozwojem gminy. Nowela ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określa niezbędne elementy każdej gminnej strategii rozwoju. Novum stanowi wyłączenie z jej treści diagnozy sytuacji społecznej i gospodarczej. Do tej pory stanowiła ona zwykle jej integralną, obszerną część i była elementem treści przyjmowanej uchwałą rady. W noweli ustawy diagnozę zastąpiono wnioskami, które z diagnozy sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej wypływają. Diagnoza przygotowywana będzie więc albo przed przystąpieniem do prac nad dokumentem strategicznym, bądź stanowić będzie element tych prac. W treści samego dokumentu strategicznego znajdą się jednak przede wszystkim treści kierunkowe i programowe – a więc istota strategii rozwoju.
Szeroki udział mieszkańców w treści strategii
Zgodnie z zapisami ustawy tryb i harmonogram prac nad dokumentem strategicznym określa rada gminy, uwzględniając szeroki aspekt konsultacji społecznych. Strategie rozwoju jednostek samorządu terytorialnego mają być dokumentami silnie uspołecznionymi, wypracowywanymi przy udziale mieszkańców. W dążeniu do spójności i konsolidacji systemu zarządzania rozwojem kraju, powiązano strategie lokalne ze strategiami regionalnymi. W procesie prac nad strategią organ wykonawczy gminy ma obowiązek przedłożenia projektu strategii zarządowi województwa w celu wydania opinii dotyczącej sposobu uwzględnienia ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie określonych w strategii rozwoju województwa. Zarząd województwa wydaje opinię w tym temacie w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu strategii rozwoju gminy.
Prace legislacyjne nad rządowym projektem nowelizacji ustawy zbiegły się z wyzwaniem, w którym, w drugim roku kadencji, stanęło wielu wójtów i burmistrzów: kończył się czas obowiązywania obecnej strategii rozwoju kierowanej przez nich gminy. Wiele dokumentów strategicznych przygotowanych zostało na okres równy okresowi budżetowemu Unii Europejskiej. Dlatego włodarze gmin stanęli przed dylematem: co dalej? Aktualizować strategię? Pisać nową?
Przykład gminy Przemęt
Gmina Przemęt prace nad nową strategią rozwoju rozpoczęła w II kwartale 2020 roku. Opracowanie diagnozy, warsztaty strategiczne z udziałem członków powołanego przez wójta zespołu, szeroki proces konsultacji społecznych trwały przez kilka miesięcy, jednak uchwalenie strategii zaplanowane jest na II kwartał 2021 roku – a więc po wejściu w życie przepisów lipcowej noweli. Wójt Janusz Frąckowiak nie ukrywa, że zastanawiał się nad zawieszeniem prac do czasu zakończenia prac legislacyjnych. - Proces prac nad strategią to dla każdego włodarza gminy i jego pracowników ogromne doświadczenie. Zależało mi na diagnozie i pogłębionej analizie strategicznej, byśmy właściwie określili potencjał rozwojowy gminy i zaplanowali działania dające jak największe szanse na jego optymalne wykorzystanie. Dbaliśmy o jak najszersze włączenie mieszkańców w każdy etap prac nad strategią. Ale towarzyszył nam lęk, że po zmianie ustawy będziemy musieli te działania powtarzać, bo „nie wstrzelimy się” w oczekiwania ustawodawcy. Dlatego zarówno opracowując tryb i harmonogram prac nad strategią, jak i opracowując jej treść zaufaliśmy doradcom zewnętrznym: oni dopilnowali aspektu formalnego, zagwarantowali nam bezpieczeństwo zgodności ze znowelizowanymi przepisami, pomogli we właściwym momencie wprowadzić korekty do naszych planów, byśmy mogli skupić się na treściach programowych i przyjąć strategię, gdy będzie ona gotowa.
Strategia rozwoju gminy pozostała po zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dokumentem fakultatywnym. Marek Wolanin, zastępca wójta gminy Zgorzelec, podkreśla jednak, że za najważniejszą motywację do opracowania strategii rozwoju gminy uznał znaczenie tego dokumentu dla włodarzy i współpracującej z nim rady oraz dla mieszkańców, a wśród nich przedsiębiorców, a także inwestorów zewnętrznych. - Strategia jest dokumentem bardzo potrzebnym gminie, z perspektywy planowania jej rozwoju, strategicznego zarządzania jej rozwojem oraz pozyskiwania narzędzi niezbędnych do jej wdrażania. Przepisy nowej ustawy wymuszają na nas większą niż wcześniej dokładność, bardziej analityczne podejście, określenie każdego celu w sposób wymierny, określanie oczekiwanych rezultatów i wskaźników ich osiągnięcia, opracowanie ram finansowych strategii, a także uwzględnienie planów przestrzennych jednostek wyższego szczebla samorządu terytorialnego. Duże znaczenie ma dla nas szerokie włączenie mieszkańców: zadbamy o ich zaangażowanie na każdym etapie prac.
Irma Kuznetsova, kierowniczka Zespołu ds. rozwoju usług dla JST Wielkopolskiej Akademii Nauki i Rozwoju przyznaje, że analiza przepisów znowelizowanej ustawy oraz dostosowanie do nich trybu i harmonogramów prac nad strategiami wspieranych gmin zajęło wiele czasu i było dla firmy wyzwaniem. - Mimo, iż strategia rozwoju gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego, samorządy zobowiązane są pracować nad dokumentem strategicznym i przyjąć go zgodnie z przepisami ustawy. Na wiele tygodni przed wejściem w życie nowelizacji ustawy pomogliśmy samorządom, z którymi współpracujemy, dostosować tryb pracy nad strategią oraz wypracowaliśmy jej nowy kształt. Obecnie pracujemy w nowym trybie nad ponad 40 strategiami - dodaje.
Strategia wciąż nie jest obowiązkowa
Strategia gminy pozostaje dokumentem fakultatywnym, ale silne umocowanym w przepisach, niepozostawiających dowolności w zakresie jej treści, trybu przyjmowania oraz zgodności ze strategią regionalną. Już w trakcie prac nad nowelizacją ustawy liczne były głosy, zgłaszane przede wszystkim przez organizacje jednostek samorządu terytorialnego, o zasadności obowiązkowego charakteru dokumentu strategicznego, jak również o konieczności silniejszego zintegrowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z jej dokumentem strategicznym.
Dla większości włodarzy gmin nie tylko posiadanie strategii rozwoju, ale sam proces prac nad nią, jest ogromnym ułatwieniem i przygotowaniem do skutecznego pozyskiwania środków z funduszy europejskich i innych zewnętrznych źródeł. Jednak jej najważniejszą rolą, zwłaszcza po umocnieniu jej roli przez znowelizowane przepisy, jest wsparcie włodarzy gminy w strategicznym zarządzaniu tą podstawową jednostką samorządu terytorialnego.
Dr Joanna Cieślińska - ekspert merytoryczny w zespole ds. rozwoju usług dla JST Wielkopolskiej Akademii Nauki i Rozwoju
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
