Wprowadzenie
Przyznanie wspólnocie samorządowej uprawnienia do zaskarżania niezgodnych z prawem rozstrzygnięć organów nadzoru stanowi podstawową formę zabezpieczenia realizacji konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności j.s.t.[1]. Właściwe przepisy ustaw samorządowych wyraźnie przewidują możliwość weryfikacji sądowej takich aktów nadzoru, jak odwołanie albo rozwiązanie organu wykonawczego j.s.t. oraz zawieszenie organów j.s.t. i ustanowienie zarządu komisarycznego[2].
Czytaj też: Środki nadzoru personalnego nad samorządami tylko w określonych sytuacjach
Ustawodawca wyodrębnił możliwość zaskarżenia wymienionych środków nadzoru o charakterze personalnym nowelizacją ustaw samorządowych z dnia 11 kwietnia 2001 r.[3]. Do czasu wprowadzenia powołanych zmian, w doktrynie niekiedy poddawano w wątpliwość zaskarżalność środków nadzoru ad personam na podstawie regulacji ustaw samorządowych.
Niektórzy przedstawiciele doktryny podnosili, że wskazane formy ingerencji nadzorczej Prezesa Rady Ministrów nie są rozstrzygnięciami nadzorczymi „w ścisłym znaczeniu”[4]. Powyższe twierdzenie budzi uzasadnione zastrzeżenia. Rozwiązanie albo odwołanie organu wykonawczego j.s.t. oraz zawieszenie organów j.s.t. i ustanowienie zarządu komisarycznego stanowią bowiem rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, które bezpośrednio ingerują w samodzielność organizacyjną wspólnoty samorządowej. W nauce prawa administracyjnego wskazuje się również, że ustawodawca wyodrębniając zaskarżalność środków nadzoru o charakterze personalnym podkreśla ich specyfikę. Nie wpłynęło to jednak w żaden sposób na przyjęcie odmiennej regulacji zaskarżalności rozstrzygnięć nadzorczych Prezesa Rady Ministrów od rozstrzygnięć pozostałych organów nadzoru[5].
Kognicja sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności nadzorczej nad organami j.s.t. wynika z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Wskazany przepis stanowi o zaskarżaniu „aktów nadzoru”, zatem przewiduje szerszy zakres przedmiotowy kontroli sądowej niż regulacje ustaw samorządowych. Zgodnie z treścią u.s.g., u.s.p. oraz u.s.w., skarga do sądu administracyjnego przysługuje na rozstrzygnięcia organów nadzoru. Z literalnego brzmienia przepisów wynika zatem, że ustawy samorządowe nie stanowią podstawy prawnej do odrębnego zaskarżania poszczególnych czynności składających się na postępowanie nadzorcze prowadzące do zastosowania danego środka personalnego[6]. Przemawia za tym w szczególności treść przepisów stanowiących o prawomocności „rozstrzygnięcia nadzorczego”[7], przez które, w przypadku środków ad personam, należy rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcie merytoryczne podejmowane przez Prezesa Rady Ministrów. Możliwość zaskarżenia czynności podejmowanych na poszczególnych etapach postępowania nadzorczego ma jednak istotne znaczenie, zważywszy na konieczność zapewnienia rzeczywistej ochrony samodzielności wspólnoty samorządowej. Z tego względu, w doktrynie prezentowany jest pogląd, że działania prowadzące do zastosowania środka personalnego należy traktować jako „czynności nadzorcze” objęte zakresem pojęcia „aktów nadzoru”, których kontrolę sądową przewiduje p.p.s.a.[8].
Czytaj też: Środki nadzoru: odwołanie wójta chroni interesy wspólnoty
W świetle tego poglądu, skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. może jednak dotyczyć wyłącznie czynności postępowania nadzorczego, które są wprost wskazane w regulacjach ustaw samorządowych dotyczących zaskarżania rozstrzygnięć organów nadzoru[9]. W związku z powyższym, dopuszczalne byłoby właściwie jedynie zaskarżenie czynności sanacyjnych poprzedzających odpowiednio odwołanie albo rozwiązanie organu wykonawczego wspólnoty samorządowej[10]. Konsekwentnie, należałoby uznać, że działania polegające na przedstawieniu organom j.s.t. zarzutów oraz wezwaniu ich do przedłożenia programu poprawy sytuacji w danej jednostce nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Przedstawione czynności sanacyjne zostały bowiem określone w innej części przepisów regulujących zawieszenie organów j.s.t. i ustanowienie zarządu komisarycznego[11]. Przyjęcie takiego zróżnicowania w zakresie dopuszczalności zaskarżania czynności sanacyjnych na podstawie p.p.s.a. może budzić wątpliwości. Z tego względu, w doktrynie wyrażany jest także pogląd, że wszystkie czynności sanacyjne poprzedzające zastosowanie konkretnego środka nadzoru o charakterze personalnym stanowią „akty nadzoru o charakterze przygotowawczym”, które podlegają kontroli sądów administracyjnych[12].
Pozostaje stwierdzić, że kwestia możliwości zaskarżenia poszczególnych czynności poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów jest kontrowersyjna. Sposób regulacji ustaw samorządowych nie pozwala bowiem jednoznacznie określić, czy działania organów uczestniczących[13] w postępowaniu nadzorczym odpowiadają w istocie kompetencjom nadzorczym[14]. Na uwagę zasługuje rozważenie możliwości wniesienia skargi wyłącznie na akt wyznaczenia osoby pełniącej funkcje odwołanego albo rozwiązanego organu wykonawczego j.s.t. oraz akt powołania komisarza rządowego przejmującego funkcje zawieszonych organów wspólnoty samorządowej. Wskazane czynności Prezesa Rady Ministrów zaliczane są przez niektórych autorów do „aktów nadzoru w sprawach osobowych”[15]. Wydaje się, że skoro j.s.t. nie ma zagwarantowanego wpływu na ustalenie obsady personalnej organu zastępczego, to powinna mieć przynajmniej możliwość jej zakwestionowania w ramach kontroli sądowej. Nie można bowiem wykluczyć, że wspólnota samorządowa nie negując konieczności zastosowania środka nadzoru o charakterze personalnym, będzie zainteresowana zaskarżeniem wyboru konkretnej osoby, która ma sprawować w danej j.s.t. administrację publicznej[16].
Czytaj też: Brak realizacji zadań publicznych skutkuje zawieszeniem organów samorządu
Podstawa zaskarżenia
Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych[17], kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Regulacja ustaw samorządowych także podkreśla, że podstawą wniesienia skargi na odwołanie albo rozwiązanie organu wykonawczego j.s.t. oraz zawieszenie organów j.s.t. i ustanowienie zarządu komisarycznego jest ich niezgodność z prawem. Ustawy samorządowe nie konkretyzują natomiast rodzaju ani charakteru wadliwości uzasadniających przeprowadzenie kontroli sądowej rozstrzygnięć organów nadzoru. W związku z tym, należy przyjąć, że sąd administracyjny powinien zbadać zgodność kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego z obiektywnym porządkiem prawnym[18].
Podstawą wniesienia skargi mogą być zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego[19]. Kontrowersje wzbudza natomiast kwestia czy przeprowadzenie kontroli sądowej jest zależne od stopnia niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego. Część przedstawicieli doktryny wskazuje, że podstawą wniesienia skargi może być każda niezgodność z prawem[20]. Co więcej, podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest zobowiązany do badania
wpływu tej niezgodności na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze[21]. Z kolei według stanowiska przeciwnego, przeprowadzenie kontroli sądowej jest uzasadnione tylko istotnym naruszeniem prawa. W praktyce, zdefiniowanie istotnego charakteru niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów może okazać się problematyczne. Niemniej, konieczne wydaje się wyważenie w danym przypadku zasady samodzielności j.s.t. oraz potrzeby ochrony obiektywnego interesu publicznego. Nieistotna niezgodność z prawem nie powinna powodować negatywnej weryfikacji rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów, jeśli organ j.s.t. dopuścił się naruszeń prawa uzasadniających podjęcie ingerencji nadzorczej. Samodzielność wspólnoty samorządowej nie może być pojmowana jako absolutna, a sąd administracyjny nie powinien zapewniać ochrony bezprawnej działalności organów j.s.t.[22]. Istotna niezgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów uzasadnia natomiast skargę wspólnoty samorządowej.
Przepisy u.s.g. i u.s.p. odsyłają w kwestii zaskarżania rozstrzygnięć organów nadzoru do odpowiedniego stosowania unormowań dotyczących kontroli sądowej decyzji administracyjnych[23]. W doktrynie przyjmuje się jednak, że określone w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przesłanki uchylenia decyzji wiążą się ściśle z badaniem sprawy administracyjnej, więc nie mogą stanowić odniesienia dla sprecyzowania podstaw kwestionowania rozstrzygnięć nadzorczych[24]. Nie jest możliwe wyczerpujące wskazanie działań niezgodnych z prawem warunkujących zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów. Wniesienie skargi jest natomiast uzasadnione przede wszystkim naruszeniem prawa polegającym na błędnej interpretacji przepisu stanowiącego podstawę ingerencji nadzorczej, tj. nieprawidłowej ocenie legalności działalności organu j.s.t.[25].
Czytaj też: Sejm może rozwiązać organ stanowiący samorządu
Podstawę wszczęcia kontroli sądowej środków nadzoru o charakterze personalnym może stanowić między innymi:
- brak przesłanek ustawowych wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (np. niewykazanie powtarzającego się naruszania Konstytucji lub ustaw przez organ wykonawczy j.s.t. bądź nieskuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy j.s.t.);
- skuteczność procedury sanacyjnej (np. powstrzymanie się od działań naruszających prawo przez wójta albo aprobata programu poprawy sytuacji w danej j.s.t. przez właściwy organ);
- brak realizacji wszystkich wymogów formalnych postępowania nadzorczego (np. zaniechanie przeprowadzenia postępowania sanacyjnego, brak obligatoryjnego wniosku wojewody albo ministra właściwego do spraw administracji publicznej w sprawie zastosowania konkretnego środka personalnego).
Niezgodność z prawem uzasadniająca zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów nie powinna natomiast wiązać się między innymi z:
- brakiem lub nieprawidłowym uzasadnieniem przez wojewodę albo ministra właściwego do spraw administracji publicznej wniosku o zastosowanie środka personalnego (Prezes Rady Ministrów samodzielnie ocenia potrzebę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego);
- niesprecyzowaniem ustawowego ograniczenia okresu zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego do dwóch lat albo do czasu upływu kadencji (można bowiem przyjąć, że wobec braku wskazania terminu zgodnie z art. 97 ust. 1 u.s.g., art. 84 ust.1. u.s.p., art. 85 ust. 1 u.s.w., zastosowanie znajduje maksymalny termin przewidziany w ustawach samorządowych);
- wyznaczeniem krótkiego terminu do przedstawienia programu poprawy sytuacji w danej j.s.t. (przedłożenie programu i tak nie gwarantuje formalnie zaniechania ingerencji nadzorczej).
Akceptując zaskarżalność czynności nadzorczych poprzedzających zastosowanie konkretnego środka personalnego należy stwierdzić, że podstawą zakwestionowania legalności tych aktów nadzoru może być również wyłącznie niezgodność z prawem.
Właściwe przepisy ustaw samorządowych precyzują ponadto, że do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., które obligują, aby przed wniesieniem skargi wezwać właściwy organ na piśmie do usunięcia naruszeń prawa[26]. Wskazane wyłączenia nie powinny jednak dotyczyć kwestionowanych czynności nadzorczych, skoro podstawą prawną ich zaskarżania jest regulacja p.p.s.a.
Legitymacja procesowa
Art. 50 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny, a po spełnieniu określonych warunków także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna. Przepisy ustaw samorządowych stanowią natomiast w art. 98 ust. 3 u.s.g., art. 85 ust. 3 u.s.p. oraz art. 86 ust. 3 u.s.w., że podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi m.in. na rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów w sprawie odwołania albo rozwiązania organu wykonawczego j.s.t., a także zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego jest wyłącznie właściwa wspólnota samorządowa, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. W doktrynie dominuje pogląd, że regulacje ustaw samorządowych stanowią lex specialis względem p.p.s.a. i w sposób wyczerpujący określają podmioty uprawnione do zaskarżania wskazanych w nich rozstrzygnięć nadzorczych[27]. Takie stanowisko przeważa również w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się niedopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez podmioty inne niż wspólnota samorządowa[28]. W wyroku NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04 wskazano, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze jest „środkiem obrony” samodzielności, którą gwarantuje j.s.t. Konstytucja[29]. W związku z powyższym, należy uznać, że podmiotem wyłącznie legitymowanym do uruchomienia kontroli sądowej środków nadzoru o charakterze personalnym jest wspólnota samorządowa, której bezpośrednio dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów.
Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze prezentowane są także poglądy rozszerzające legitymację procesową do zaskarżania rozstrzygnięć organów nadzoru. Wskazuje się m.in., że prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego mają także prokurator albo Rzecznik Praw Obywatelskich[30]. W wyrokach WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/05 oraz z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05 stwierdzono z kolei, że legitymacja procesowa przysługuje również poszczególnym organom wspólnoty samorządowej[31]. Przedstawiona koncepcja nabiera szczególnego znaczenia w kontekście zaskarżalności środków nadzoru o charakterze personalnym, których skutki bezpośrednio wpływają na funkcjonowanie organów danej j.s.t. Należy jednak przychylić się do poglądów krytycznych wobec powyższego stanowiska. Podmiotem praw i obowiązków jest bowiem zawsze konkretna wspólnota samorządowa, a nie działające w jej imieniu organy[32].
Zgodnie z trafnym postanowieniem NSA z dnia 30 listopada 2005 r., II OSK 281/05, wójtowi nie przysługuje prawo do samodzielnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przewidzianego w art. 96 ust. 2 u.s.g., ale jedynie w imieniu wspólnoty samorządowej[33]. Z powyższych rozważań wynika, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze nie przysługuje także mieszkańcom danej jednostki terytorialnej. Jeśli mogą pojawiać się pewne wątpliwości w związku z pozbawieniem ich legitymacji skargowej, to zwłaszcza w odniesieniu do środków nadzoru o charakterze personalnym. Ingerencja nadzorcza Prezesa Rady Ministrów prowadzi bowiem do rozwiązania albo odwołania czy odsunięcia od sprawowania administracji publicznej organów wybranych przez społeczność lokalną.
Warunkiem skutecznego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego jest wykazanie przez wspólnotę samorządową naruszenia jej interesu prawnego, kompetencji albo uprawnienia[34]. W nauce prawa administracyjnego podnosi się jednak, że ustawodawca niepotrzebnie wyodrębnia warunek naruszenia kompetencji albo uprawnienia wspólnoty samorządowej, zawierających się w pojęciu naruszenia interesu prawnego danej j.s.t.[35]. Regulacje ustaw samorządowych należy uznać za restrykcyjne, ponieważ z ich treści jednoznacznie wynika, że niewystarczający jest sam interes prawny j.s.t. w zaskarżeniu rozstrzygnięcia organu nadzoru, którego istnienia z pewnością nietrudno dowieść[36]. Dopuszczalność uruchomienia kontroli sądowej jest zatem ograniczona. Wspólnota samorządowa powinna sprecyzować w treści skargi istotę naruszenia przez rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów jej interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji, które zawsze muszą wynikać z konkretnej normy prawa materialnego[37].
Zgodnie z treścią ustaw samorządowych, warunkiem wszczęcia kontroli sądowej jest podjęcie uchwały albo wydanie zarządzenia w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ j.s.t., którego działalności dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów[38]. W przypadku kwestionowania środków nadzoru prowadzących do odwołania albo rozwiązania organu wykonawczego j.s.t., podstawą skargi będzie zatem stosowne zarządzenie wójta, uchwała zarządu powiatu albo zarządu województwa. Powstaje natomiast wątpliwość, czy w przypadku zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego wystarczająca jest uchwała albo zarządzenie jednego z tych organów, czy też każdy organ j.s.t. musi podjąć wymagane rozstrzygnięcie we własnym zakresie. Konieczność podjęcia uchwały lub wydania zarządzenia, w którym właściwy organ j.s.t. wyrazi wolę zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego może budzić pewne wątpliwości dotyczące legitymacji skargowej wspólnoty samorządowej. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 listopada 2009 r., I OSK 1035/08 stwierdzono natomiast, że legalność działania każdego z organów j.s.t. podlega odrębnej ocenie i każdy z nich samodzielnie decyduje w drodze uchwały, bądź zarządzenia
o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z tym, należy przyjąć, że ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić zarówno organ wykonawczy, jak i organ stanowiący danej wspólnoty samorządowej[39]. Należy jednak podkreślić, że przedstawiona przez sąd konstrukcja prawna wiąże się wyłącznie z reprezentacją wspólnoty samorządowej w zakresie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, wykonywaną przez organ j.s.t., którego działalność została zakwestionowana. Legitymacja skargowa przysługuje bowiem zawsze wyłącznie danej wspólnocie samorządowej[40].
Poważne wątpliwości wywołuje także określenie terminu do podjęcia wymaganej uchwały albo wydania wymaganego zarządzenia przez organ j.s.t.[41]. Zgodnie z treścią regulacji ustaw samorządowych, skarga musi zostać wniesiona do sądu administracyjnego w ciągu 30 dni od doręczenia j.s.t. rozstrzygnięcia nadzorczego[42]. Zasadniczo przyjmuje się, że zarządzenie albo uchwała właściwego organu j.s.t. powinny poprzedzać wniesienie skargi. Według najbardziej rygorystycznego stanowiska, brak wymaganego rozstrzygnięcia organu j.s.t. w chwili składania skargi do sądu administracyjnego nie może zostać następnie konwalidowany[43]. Zgodnie natomiast z treścią postanowienia NSA z dnia 30 listopada 2005 r., II OSK 290/05, podjęcie przez właściwy organ j.s.t. uchwały albo wydanie zarządzenia w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, nie zawsze stanowi podstawę do jej odrzucenia[44]. W doktrynie i w orzecznictwie przeważa pogląd traktujący niepodjęcie przez organ j.s.t. wymaganego rozstrzygnięcia przed wniesieniem skargi jako brak formalny, który może zostać uzupełniony w terminie wskazanym w wezwaniu do jego usunięcia[45]. W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2008 r., SA/Gl 441/08 wskazano nawet, że uchwała stanowiąca podstawę zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru może zostać podjęta do czasu zamknięcia rozprawy[46].
| Dowiedz się więcej z książki | |
 |
Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności
|
@page_break@
Skutki kontroli sądowej
Zakres skargi wniesionej przez wspólnotę samorządową nie jest wiążący dla sądu administracyjnego. Celem przeprowadzenia kontroli sądowej środków personalnych jest nie tylko zbadanie, czy rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów narusza interes prawny, kompetencję albo uprawnienie j.s.t., ale także, czy jest zgodne z obiektywnym porządkiem prawnym[47]. Skutki kontroli sądowej wywierają natomiast wpływ na prawomocność i wykonalność środków nadzoru o charakterze personalnym[48].
Odrzucenie skargi j.s.t następuje z przyczyn wskazanych w przepisie art. 58 § 1 p.p.s.a., w drodze postanowienia, które uniemożliwia wszczęcie etapu merytorycznej kontroli sądowej. Z dniem odrzucenia skargi, rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne i należy przyjąć, że dopiero od tego momentu podlega wykonaniu[49].
Uwzględniając skargę wspólnoty samorządowej, sąd administracyjny wydaje wyrok uchylający kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów. Art. 148 p.p.s.a. przewiduje wyłącznie usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu nadzoru, bez względu na stopień jego niezgodności z prawem[50]. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że nie znajduje merytorycznego uzasadnienia wprowadzenie regulacji, zgodnie z którą sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla kwestionowany akt nadzoru, natomiast nie może stwierdzić jego nieważności, jak w przypadku uwzględnienia skargi na działania organów j.s.t.[51]. Pomimo, że przepisy p.p.s.a. nie odnoszą się wprost do możliwości uchylenia aktu nadzoru w części, to niektórzy przedstawiciele doktryny dopuszczają przyjęcie takiego rozwiązania[52]. W wyroku NSA z dnia 15 listopada 2005 r., II OSK 235/05 również wskazano, że sąd administracyjny może uchylić w części zaskarżony akt nadzoru[53]. Nie negując słuszności wskazanych propozycji, wydaje się, że konstrukcja prawna środków nadzoru o charakterze personalnym determinuje konieczność uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów zawsze w całości. Częściowe uchylenie odwołania albo rozwiązania organu wykonawczego j.s.t., czy zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego godziłoby w istotę zastosowania konkretnego środka personalnego. Poszczególne elementy powołanych rozstrzygnięć nadzorczych są bowiem ze sobą ściśle powiązane. Art. 148 p.p.s.a. nie precyzuje skutków uchylenia aktu nadzoru przez sąd administracyjny. W nauce prawa administracyjnego na ogół wyrażany jest pogląd, że prawomocny wyrok uwzględniający skargę wspólnoty samorządowej pozbawia kwestionowany akt nadzoru mocy wiążącej ze skutkiem ex nunc[54].
Wyrok uwzględniający skargę wspólnoty samorządowej wyraża negatywną ocenę sądu wobec rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów[55]. W uzasadnieniu orzeczenia, sąd administracyjny powinien sprecyzować naruszenie prawa, którego dopuścił się organ nadzoru. Prawomocny wyrok uwzględniający skargę wspólnoty samorządowej umożliwia ponowne wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie zastosowania danego środka nadzoru ad personam. Treść kolejnego rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów powinna jednak uwzględniać oceną prawną sądu administracyjnego. Związanie z treścią wyroku sądu trwa do momentu zmiany stanu prawnego albo okoliczności faktycznych sprawy[56].
Sąd administracyjny oddala skargę wspólnoty samorządowej, jeśli uzna, że kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze albo czynność nadzorcza są zgodne z prawem[57]. Wyrok oddalający skargę ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex nunc. Oddalenie skargi wspólnoty samorządowej prowadzi do uprawomocnienia się, a w konsekwencji także do wykonalności aktu nadzoru. Dopiero od tego momentu, rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne[58], zatem w przypadku środków nadzoru o charakterze personalnym prowadzi do odwołania albo rozwiązania organu wykonawczego j.s.t. czy zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego.
W doktrynie i judykaturze przeważa stanowisko wiążące wykonalność rozstrzygnięcia nadzorczego z jego uprawomocnieniem[59], ale jest formułowany także pogląd przeciwny, zgodnie z którym rozstrzygnięcie nadzorcze staje się wykonalne od dnia jego doręczenia adresatowi. Część autorów podkreśla, że konieczność uniezależnienia wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego od uzyskania prawomocności nabiera szczególnego znaczenia wobec zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego[60]. Zdaniem zwolenników prezentowanego stanowiska, przyjęcie odmiennego założenia prowadzi do przedłużenia okresu nieprawidłowego wykonywania administracji publicznej przez daną wspólnotę samorządową Rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów uzyskałoby bowiem przymiot wykonalności najwcześniej z upływem terminu na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jeśli jednak wspólnota samorządowa zaskarży w terminie rozstrzygnięcie nadzorcze, to stan braku skuteczności w sprawowaniu administracji publicznej będzie trwać aż do momentu wydania orzeczenia przez sąd administracyjny[61].
Wskazana propozycja budzi wątpliwości przede wszystkim ze względu na konieczność zapewnienia organom j.s.t. możliwości wyrażenia w formie uchwały albo zarządzenia woli wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Należy przychylić się do stanowiska przedstawionego w wyroku NSA z dnia 17 października 2007 r., II OSK 491/07, zgodnie z którym w art. 98 ust. 5 u.s.g. wyrażono zasadę ogólną, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia, bowiem nie jest jeszcze prawnie wiążące. Przyjęcie odmiennego rozwiązania stanowiłoby wyjątek od wskazanej zasady, wymagający wprowadzenia przepisu szczególnego, dotyczącego konkretnego rozstrzygnięcia nadzorczego[62]. Z kolei w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2007 r., I SA/Gd 24/07, podkreślono, że związanie wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego z uzyskaniem prawomocności gwarantuje realizację zasad bezpieczeństwa prawnego oraz pewności prawa. Natychmiastowa wykonalność wadliwego rozstrzygnięcia organu nadzoru mogłaby w praktyce stać się źródłem licznych komplikacji, jeśli w wyniku przeprowadzonej następczo kontroli, sąd administracyjny uwzględni skargę wspólnoty samorządowej[63].
W postanowieniu NSA z dnia 1 czerwca 2000 r., II SA 1331-1332/00, wskazano, że uznanie wykonalności rozstrzygnięć nadzorczych określonych w art. 96 ust. 2 u.s.g. oraz art. 97 ust. 1 u.s.g. przed ich uprawomocnieniem, uniemożliwiłoby wniesienie w imieniu wspólnoty samorządowej skargi do sądu administracyjnego przez zawieszone organy gminy bądź rozwiązany zarząd (obecnie odwołanego wójta). Sąd podkreślił, że wskazówką interpretacyjną normy wyrażonej w art. 98 ust. 5 u.s.g. jest konstytucyjna gwarancja sądowej ochrony samodzielności wspólnot samorządowych. Realizacja tej zasady wiąże się bowiem także z koniecznością zapewnienia j.s.t. tymczasowej ochrony przed skutkami ingerencji Prezesa Rady Ministrów do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego[64].
| Dowiedz się więcej z książki | |
|
Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności
|
Przypisy:
[1] T. Woś [w:] T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 96
[2] Zob. art. 98 ust. 1 u.s.g.; art. 85 ust. 1 u.s.p.; art. 86 ust. 1 u.s.w.
[3] Zob. art. 1 pkt 64 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497 z późn. zm.).
[4] G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, A. Pławecki: Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa 2010, s. 741.
[5] K. Jaroszyński [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz
z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 780-781.
[6] J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP, Warszawa 1991, z. 10, s. 45; P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2010, s.784.
[7] Zob. art. 98 ust. 5 u.s.g., art. 85 ust. 5 u.s.p. oraz art. 86 ust. 4 u.s.w.
[8] T. Woś [w:] T. Woś: Prawo o postępowaniu…, s. 103; A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 908; G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie gminnym…, s.742.
[9] Tj. art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 u.s.g., art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1 u.s.p, oraz art. 84 ust. 2 i art. 85 ust. 1 u.s.w.
[10] T. Woś [w:] T. Woś: Prawo o postępowaniu…, s. 103.
[11] Tj. w art. 97 ust. 2 u.s.g., art. 84 ust. 2 u.s.p. i art. 85 ust. 2 u.s.w.
[12] W. Kisiel: Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 278. W orzecznictwie podniesiono jednak, że przedstawienie organom j.s.t. zarzutów oraz wezwanie ich do przedłożenia programu poprawy sytuacji w danej jednostce nie stanowią działań nadzorczych, ale wyłącznie działania faktyczne (por. z rozdział 4 § 3, s. 67).
[13] Tj. wojewody i ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
[14] Z. Kmieciak i M. Stahl akceptują np., że pojęcie „akt nadzoru” może obejmować także akty i czynności innych organów administracji rządowej niż ustawowe organy nadzoru, jeśli stanowią jednostkową oraz konkretną ingerencję nadzorczą w działalność organów j.s.t. Zob.: Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, ST 2001, nr 1-2, s. 97.
[15] W. Kisiel: Ustrój samorządu…, s. 279.
[16] P. Chmielnicki kwestionuje jednak charakter nadzorczy aktu wyznaczenia organu zastępczego. Zob.: P. Chmielnicki [w:] P. Chmielnicki: Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 778.
[17] Dz. U. z 2014 r, Poz. 1647 z późn. zm.
[18] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 911.
[19] J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 384.
[20] J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu…, s. 383; B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 321. Zob. także: J. Zimmermann: Elementy procesowe…, s. 49.
[21] T. Woś [w:] T. Woś: Prawo o postępowaniu…, s. 679.
[22] J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu…, s. 384.
[23] Zob. art. 98 ust. 4 u.s.g. oraz art. 85 ust. 4 u.s.p.
[24] T. Woś [w:] T. Woś: Prawo o postępowaniu…, s. 679. Inaczej: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu…, s. 385.
[25] J. Zimmermann: Elementy procesowe…, s. 50; J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu…, s. 384.
[26] Zob. art. 102a u.s.g., art. 90a u.s.p.; art. 88a u.s.w.
[27] P. Chmielnicki: Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 785; G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 743; T. Woś [w:] T. Woś: Prawo o postępowaniu…, s. 98.
[28] Zob. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r. II OSK 281/05, w którym sąd stwierdził, że podmioty inne niż gmina nie mogą złożyć skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 96 ust. 2 u.s.g, powołując się na to, że mają w tym interes prawny. Zob. także: postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2008 r., III SA/Wr 435/07 (LEX nr 980638); postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 343/06 (LEX nr 927645); postanowienie WSA w Lublinie z dnia 29 czerwca 2004 r., II SA/Lu 1370/03 (LEX nr 722524); postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 1992 r. SA/Wr 22/92 (ONSA 1993/1/15 10327).
[29] LEX nr 175364. Zob. także wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1598/04 (LEX nr 450229).
[30] J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu…, s. 384.
[31] LEX nr 190588 i LEX nr 192932; P. Chmielnicki [w:] P. Chmielnicki: Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 786; G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie…, s. 743.
[32] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 910; K. Jaroszyński [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 782. Zob. także: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2008 r., IV SA/Gl 441/08 (LEX nr 541817).
[33] LEX nr 203719.
[34] P. Chmielnicki [w:] P. Chmielnicki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz…, s. 787.
[35] G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 744.
[36] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 911.
[37] K. Jaroszyński [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie…, s. 782.
[38] Zob. art. 98 ust. 3 u.s.g.; art. 85 ust. 3 u.s.p.; art. 86 ust. 3 u.s.w.
[39] LEX nr 586288.
[40] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie gminnym…, a. 910.
[41] G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie…, s. 745.
[42] Zob. art. 98 ust. 1 u.s.g.; art 85 ust. 1 u.s.p.; art 86 ust. 1 u.s.w.
[43] A. Gill twierdzi, że uprzednia uchwała albo zarządzenia organu j.s.t. stanowi warunek sinequa non wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zob.: A. Gill: Glosa do postanowienia NSA z dnia 30 listopada 2005 r., II OSK 290/05, poz. 6, OSP 2007/1/6.
[44] OSP 2007, nr 1, poz. 6.
[45] G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 745. Zob. także: postanowienie WSA w Opolu z dnia 9 października 2008 r., II SA/Op 517/08, w którego uzasadnieniu stwierdzono, że interpretacja art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. powinna uwzględniać w jak największym stopniu prawo wspólnoty samorządowej do kontroli sądowej legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Niezałączenie wymaganej uchwały rady gminy należy traktować jako brak formalny skargi, który może zostać usunięty w 7-dniowym terminie do uzupełnienia braków formalnych (LEX nr 504535).
[46] LEX nr 541817. Zob. także: postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 1 marca 2006 r., I SA/Bk 379/05, w którym wskazano, że przedstawienie wymaganej uchwały rady gminy do dnia wydania orzeczenia sądowego potwierdza dotychczasowe domniemanie legitymacji skargowej (LEX nr 893090).
[47] G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie…, s. 745; J. Zimmermann: Elementy procesowe…, s. 48-49.
[48] Nt. prawomocności materialnej i formalnej zob. rozdział 3 § 5 s. 50.
[49] G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 747.
[50] J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu…, s. 383.
[51] J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu…, s. 680; G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie gminnym…, s. 746.
[52] T. Woś [w:] T. Woś: Prawo o postępowaniu…, s. 678-679; P. Chmielnicki [w:] P. Chmielnicki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz…, s. 789; inaczej: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu…, s. 383.
[53] LEX nr 196688. Zob. także T. Woś: Prawo o postępowaniu…, s. 679.
[54] J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu…, s. 383; T. Woś [w:] T. Woś: Prawo o postępowaniu…, s. 679. Inaczej: P. Chmielnicki [w:] P. Chmielnicki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz…, s. 789.
[55] P. Chmielnicki [w:] P. Chmielnicki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz…, s. 789.
[56] Tamże, s.790.
[57] G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie…, s. 747.
[58] P. Chmielnicki [w:] P. Chmielnicki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz…, s. 790.
[59] Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad…, s. ; zob. także: postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2000 r., II SA 1331/00, w którym wyraźnie wskazano, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu przed upływem terminów wskazanych w art. 98 ust. 5 u.s.g. Zob. ponadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., II SA/Wa 1260/06 (LEX nr 214225).
[60] M. Chrapusta: Ostateczność, prawomocność i wykonalność aktów nadzoru stosowanych względem organów jednostek samorządu terytorialnego – refleksje de lege lata oraz wnioski de lege ferenda [w:] M. Stec: Reforma administracji publicznej 1999 – dokonania i dylematy, Warszawa 2001, s. 90.
[61] Tamże, s. 91.
[62] LEX nr 438637.
[63] LEX nr 297017.
[64] OSP 2000 nr 9 poz. 136 a.