Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje, iż jedną z podstawowych funkcji gminy jest realizowanie zadań o charakterze publicznym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej także jako u.s.g ), gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu oraz na własną odpowiedzialność. Ustawa o samorządzie gminnym dzieli zadania gminy na zadania własne oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb zbiorowych jej mieszkańców (art. 7 ust. 1 u.s.g ). Jednym z kluczowych zadań własnych gminy jest budowa i utrzymanie infrastruktury drogowej oraz technicznej, w tym budownictwa mieszkaniowego, kanalizacji, oczyszczalni ścieków i dróg gminnych. W ustawie o samorządzie gminnym wyszczególniono szereg zagadnień, których wykonanie winno być dla gmin sprawą priorytetową. Choć należy pamiętać, że wymieniony w ustawie katalog zadań, nie stanowi zbioru zamkniętego.

Ustawowe obowiązki nałożone na jednostki samorządu terytorialnego wymagają niejednokrotnie znacznych nakładów finansowych. Stąd też coraz częściej się zdarza, że gminy realizują swoje zadania, wykorzystując potencjał finansowy zewnętrznych podmiotów. Rozwój budownictwa mieszkaniowego na terenie jednostek samorządu terytorialnego sprzyja wdrażaniu nowych inwestycji o charakterze handlowo-usługowym.

Budowa na terenie gminy nowoczesnych obiektów, często wymaga od inwestorów dostosowania otoczenia do specyfiki i charakteru prowadzonej działalności gospodarczej. Dla przystosowania określonego terenu do warunków prowadzonej inwestycji, konieczne jest niejednokrotnie poczynienie przez inwestora nakładów finansowych na innym gruncie, niż sama inwestycja. Dokonywanie nakładów inwestycyjnych na terenie stanowiącym własność jednostek samorządu terytorialnego, polega przede wszystkim na budowie dróg dojazdowych, nowych miejsc parkingowych, a także przebudowie istniejących skrzyżowań. Po zakończeniu prac budowlanych, inwestorzy przekazują właścicielowi komunalnemu nowo wybudowaną bądź przebudowaną infrastrukturę. Takie działania inwestycyjne służą wszak rozwojowi gminy. Pomimo podejmowania daleko idących starań zarówno po stronie inwestorów jak i jednostek samorządu terytorialnego, realizowanie nowych zadań napotyka w praktyce na szereg trudności wynikających z niespójnych i nieczytelnych regulacji prawnych, a także rozbieżnych stanowisk organów podatkowych. Dla inwestorów istotną rolę odrywa możliwość optymalizacji kosztów inwestycji. Czynnikiem budzącym wątpliwości, jest brak jednolitego stanowiska w zakresie skutków podatkowych takich działań na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług. Z punktu widzenia inwestora, kluczowym jest możliwość odliczenia VAT od nakładów inwestycyjnych dokonywanych na nieruchomości stanowiącej własności gminy.

@page_break@

Podstawę dalszych rozważań stanowi ustalenie czy inwestowanie na gruncie jednostki samorządu terytorialnego jest czynnością opodatkowaną w rozumieniu ustawy o podatku od towarów i usług (dalej również jako p.t.u ). Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 wskanej powyżej ustawy, opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, podlega odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju. W myśl przepisu art. 7 ust. 1 ustawy, poprzez pojęcie dostawy towarów rozumieć należy przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel. Ustawodawca zdefiniował świadczenie usług, jako każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów (art. 8 ust. 1 p.t.u ). Analiza przywołanych pojęć prowadzi do wniosku, iż poczynienie przez inwestora nieodpłatnie nakładów na gruncie gminy, nie jest czynnością podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Czynienie nieodpłatnych nakładów na cudzym gruncie, nie stanowi dostawy towarów, ani odpłatnego świadczenia usług. Powyższe rodzi komplikacje i trudności po stronie inwestora. Wątpliwości budzi dopuszczalność odliczenia przez inwestora kwoty podatku naliczonego, przy nabyciu towarów wykorzystywanych do dokonywania czynności nieopodatkowanych. Nabycie określonych towarów pozwala inwestorowi na dokonywanie nakładów na gruncie gminy.

Stosownie do treści przepisu art. 86 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług , podatnikowi przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, w zakresie jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych. Ustalenie, iż dokonywanie nakładów na gruncie stanowiącym własność jednostki samorządu terytorialnego, jest czynnością nieopodatkowaną w myśl ustawy o podatku od towarów i usług, nie jest tożsame z koniecznością ponoszenia przez inwestora obciążeń finansowych, wynikających z braku uprawnienia do odliczenia podatku VAT. Zauważyć należy, iż możliwość odliczenia przez inwestora kwoty podatku naliczonego przy nabyciu towarów i usług wykorzystywanych do dokonywania nakładów na gruncie należącym do gminy nie jest oczywista dla organów podatkowych. W ocenie organów podatkowych odliczenie podatku naliczonego nie jest możliwe, z uwagi na brak bezpośredniego związku z wykonywaniem przez inwestora czynności opodatkowanych. Brak jednolitego stanowiska organów administracji podatkowej w tym zakresie, jest powodem wydawania odmiennych, wzajemnie wykluczających się interpretacji, a w konsekwencji zniechęcenia inwestorów. Argumenty organów podatkowych, nie znajdują oparcia w przepisach ustawy o podatku od towarów i usług jak i Dyrektywy Rady nr 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L 2006.347.1.).

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.)