Skuteczna ochrona przed korupcją w jednostkach samorządu terytorialnego wymaga prawidłowej wykładni przepisów

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.
Helena Szewczyk przedstawiła istniejące rozwiązania prawne w zakresie ochrony przed korupcją w jednostkach samorządu terytorialnego zawarte w ustawie z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych. Autorka omawia ustawową regulację zakazu zatrudniania krewnych i powinowatych w samorządowych jednostkach organizacyjnych, o których mowa w art. 2 ustawy, oraz obowiązku powstrzymywania się od zajęć dodatkowych przez pracowników samorządowych. Z kolei regulacja prawna obowiązku składania oświadczeń majątkowych oraz oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej przez pracowników samorządowych zawarta w ustawie stanowi jedno z istotnych ograniczeń antykorupcyjnych w polskim ustawodawstwie.

Zakazy i ograniczenia antykorupcyjne dotyczące pracowników samorządowych są zawarte nie tylko w ustawach ustrojowych[1], ustawie antykorupcyjnej[2], ale przede wszystkim w ustawie z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych[3], która na wzór ustawy z 16.09.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych[4] podtrzymuje zakaz podległości służbowej między krewnymi i powinowatymi zatrudnionymi u pracodawców samorządowych.

1. Zakaz podległości służbowej między krewnymi i powinowatymi w tym samym urzędzie

Zakaz zatrudniania krewnych i powinowatych w jednostkach, o których mowa w art. 2 u.p.s., zalicza się do obowiązków dodatkowych pracowników samorządowych o charakterze szczególnym. Przepis ten służy realizacji zasady bezstronnego działania oraz przeciwdziała zjawisku nepotyzmu i korupcji. Pracownik samorządowy powinien wykonywać swoje zadania w sposób bezstronny, wolny od powiązań rodzinnych oraz niezależny od nacisków zewnętrznych[5].

Wprowadzenie tego rodzaju zakazu ma podstawy ustawowe ze względu na ograniczenie zasady równego dostępu do służby publicznej. Wyrażony w art. 26 u.p.s. zakaz ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wykluczający swobodne uznanie. Zakaz ten musi być brany pod uwagę zarówno w momencie zatrudnienia pracownika samorządowego, jak i w trakcie trwania jego stosunku pracy. Zgodnie z art. 26 u.p.s. nie mogą być zatrudnione u pracodawców samorządowych osoby pozostające ze sobą w małżeństwie oraz w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia lub stosunku powinowactwa pierwszego stopnia i przysposobienia, opieki lub kurateli, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej. Zakaz ten dotyczy powstania stosunku bezpośredniej podległości służbowej pomiędzy małżonkami, również pozostającymi w separacji lub w rozdzielności majątkowej. Nie będzie on natomiast dotyczył byłych małżonków (rozwiedzionych lub których małżeństwo unieważniono).

W literaturze słusznie kwestionuje się, że poza zakresem podmiotowym tego zakazu znaleźli się – zapewne przypadkowo – małżonkowie i krewni nieetatowych członków zarządów gmin oraz osoby pozostające ze sobą w konkubinacie. Ustanowienie tego zakazu wymagało jednak pewnej konsekwencji od ustawodawcy również w stosunku do tych osób[6], tym bardziej że art. 26 u.p.s. nie wymienia również innych tzw. osób bliskich, niespokrewnionych i niespowinowaconych z pracownikiem samorządowym, pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, np. dziecka wychowywanego w rodzinie zastępczej, partnera w związku homoseksualnym itp. Zakaz zatrudniania krewnych i powinowatych odnosi się tylko do podległości bezpośredniej, nie zaś do każdego przypadku podległości (podległości pośredniej).

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

Inna możliwa wersja art. 26 u.p.s. odwołująca się do „pośredniej podległości służbowej” mogłaby rodzić wątpliwości co do tego, czy zakaz ten w pewien sposób nie utrudni niektórym osobom, zwłaszcza w małych miejscowościach, kariery zawodowej i będzie ujemnie oddziaływał na politykę kadrową. De lege lata takie zagrożenie nie istnieje ze względu na odwołanie się ustawodawcy do „bezpośredniej podległości służbowej”, co z drugiej strony zbyt daleko zawęża zakres zakazu.

W doktrynie dominuje zapatrywanie, w świetle którego ze stosunkiem bezpośredniej podległości służbowej mamy zazwyczaj do czynienia, gdy jeden z krewnych i powinowatych jest bezpośrednim przełożonym drugiego. Stosując wykładnię literalną, „bezpośrednia podległość służbowa” oznacza brak jakiegokolwiek pośredniego szczebla organizacyjnego, czyli stanowiska w strukturze organizacyjnej danej jednostki samorządu terytorialnego pomiędzy osobami zatrudnionymi u tego samego pracodawcy samorządowego lub u różnych pracodawców samorządowych[7]. Bezpośrednim przełożonym pracownika samorządowego jest zatem osoba, której pracownik podlega bezpośrednio na podstawie schematu zawartego w regulaminie organizacyjnym danej jednostki samorządu terytorialnego.

Przykładowo prezydent miasta jest bezpośrednim przełożonym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz komendanta straży miejskiej, niezależnie od ich usytuowania w strukturze organizacyjnej urzędu miasta. Niedopuszczalne jest też zatrudnienie radcy prawnego czy też pełnomocnika do spraw informacji niejawnych pozostających w relacjach opisanych w omawianym przepisie z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), jako że osoby te podlegają bezpośrednio kierownikowi urzędu. W orzecznictwie można spotkać pogląd, według którego bezpośrednia podległość służbowa istnieje także wtedy, gdy kierownik urzędu (przełożony) rozstrzyga o zakresie czynności podwładnego[8].

Omawiany zakres nie dotyczy tylko trwałej podległości, ale odnosi się również do powstania nawet czasowej, okresowej podległości służbowej[9]. W doktrynie można spotkać poglądy, w świetle których nie dojdzie do naruszenia omawianego zakazu, w przypadku gdy zostanie udzielony urlop bezpłatny jednej z osób, która pozostawałaby w stosunku bezpośredniej podległości służbowej zarówno przed objęciem obowiązków służbowych, jak i w trakcie pełnienia tych obowiązków przed powstaniem bezpośredniej podległości służbowej[10].

W tym miejscu należy postawić pytanie, jakie skutki wywołuje naruszenie zakazu określonego w art. 16 ustawy o służbie cywilnej[11]. Wątpliwości powstają zwłaszcza w razie powstania stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa po nawiązaniu stosunku pracy w sytuacji, w której nie można żadnej z zatrudnionych osób w służbie cywilnej przypisać jakiejkolwiek winy.

Przepisy pragmatyki samorządowej nie przewidują w takim przypadku ani możliwości jednostronnego rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę, ani jednostronnego przeniesienia pracownika na inne stanowisko, jeśli wyłączną przyczyną rozwiązania stanowiłby status rodzinny pracownika[12]. W literaturze wskazuje się na fakt, że pracodawca ma obowiązek zapewnienia stanu zgodnego z prawem, co powinno przejawiać się przede wszystkim w postaci przeniesienia na inne stanowisko, a jeśli jest to niemożliwe – rozwiązania stosunku pracy, choćby nawet jego trwałość podlegała szczególnej ochronie[13]. Nie wynika to zatem jednoznacznie z przepisów prawnych i w praktyce przestrzeganie tego zakazu może różnie kształtować się w poszczególnych strukturach samorządowych[14].

W przypadku stwierdzenia stosunku podległości służbowej w momencie zatrudnienia nie można wyznaczyć urzędnikowi lub pracownikowi stanowiska, z którym wiązałby się stosunek podległości między wskazanymi osobami. Z kolei w przypadku stwierdzenia stosunku podległości w czasie trwania stosunku pracy powinno dojść niezwłocznie do przesunięcia zwierzchnika lub podwładnego na inne stanowisko. Należy więc wykorzystać przede wszystkim instrumenty prawne przewidziane w przepisach ustawy o zmianie treści stosunku pracy pracownika samorządowego[15]. W ostateczności można „uciec się” do rozwiązania stosunku pracy na zasadach ogólnych. Zazwyczaj dojdzie wtedy do jednostronnego rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym z inicjatywy pracodawcy.

Inaczej będzie wyglądać sytuacja, jeśli pracownik samorządowy świadomie zataił powiązania rodzinne występujące w momencie nawiązania z nim stosunku pracy. W takim przypadku możliwe jest zakwalifikowanie takiego zachowania pracownika samorządowego jako ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, co uprawnia pracodawcę samorządowego do rozwiązania z nim stosunku pracy bez wypowiedzenia[16] w trybie art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy[17]. W wyżej wymienionym stanie faktycznym możliwe jest również wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary porządkowej w stosunku do pracownika samorządowego, który naruszył swoje obowiązki pracownicze.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

2. Obowiązek powstrzymywania się od dodatkowych zajęć

Do obowiązków kwalifikowanych pracowników samorządowych należy również zawarty w art. 30 u.p.s. obowiązek powstrzymywania się od dodatkowych zajęć[18]. Jeśli chodzi o podejmowanie dodatkowych zajęć, ustawodawca nie nałożył na pracowników samorządowych większych ograniczeń ustawowych, podobnych do ograniczeń odnoszących się do urzędników służby cywilnej. Te ostatnie osoby nie mogą bowiem podejmować jakichkolwiek zajęć zarobkowych bez pisemnej zgody pracodawcy. Natomiast pracownicy samorządowi nie mogą wykonywać czynności lub zajęć, które pozostają w sprzeczności lub są związane z zajęciami, które wykonują w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy.

W art. 30 u.p.s. jest więc zawarty zakaz wykonywania zajęć przez pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, które pozostają w sprzeczności lub są związane z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. W nowym stanie prawnym uległ zmianie zakres przedmiotowy tego zakazu i stanowi on obecnie istotne ograniczenie prawa do pracy w samorządzie terytorialnym. Modyfikacji uległ również zakres podmiotowy omawianego zakazu. Zakaz ten nie dotyczy pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi oraz doradców i asystentów, co należy uznać za poważny błąd ustawodawcy, który wpływa na sposób realizacji zadań publicznych przez te osoby.

Jeśli przyjąć dyskusyjne założenie, że stanowiska zajmowane na podstawie wyboru i mianowania nie należą do stanowisk urzędniczych, to zakaz ten nie dotyczy również powołanych i wybieralnych pracowników samorządowych, których dotyczą jednak ograniczenia zawarte w innych ustawach, a zwłaszcza w ustawie antykorupcyjnej[19].

Wykaz stanowisk pracy pracowników samorządowych został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z 18.03.2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych[20] wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37 u.p.s. W świetle tego ostatniego przepisu Rada Ministrów określi w szczególności: wykaz stanowisk, z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze urzędnicze, urzędnicze, pomocnicze i obsługi oraz doradców i asystentów oraz minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach.

W aktualnym stanie prawnym ustawodawca w art. 4 ust. 2 u.p.s. nie wyodrębnił osobnej kategorii stanowisk osób pełniących funkcje organów w jednostkach samorządu terytorialnego na podstawie wyboru oraz powołania. Stanowiska te zaliczył jednak do kierowniczych stanowisk urzędniczych, co wynika – w moim przekonaniu – z treści rozporządzenia płacowego. Wśród osób zatrudnionych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego można zatem rozróżnić osoby zatrudnione na kierowniczych stanowiskach urzędniczych pełniące funkcje organów w samorządzie (na tzw. wyższych stanowiskach w samorządzie piastowanych na podstawie wyboru oraz powołania). W związku z powyższym przepis art. 30 powinien znajdować zastosowanie także do powołanych i wybieralnych pracowników samorządowych. Zwłaszcza że wykładnia celowościowa nie przemawia za nadmiernym ograniczeniem kręgu jego adresatów.

Przepis art. 30 u.p.s. odwołuje się do zwrotów niedookreślonych, o ogólnym i nieostrym charakterze, jak: „interesowność” i „stronniczość”, nie formułując przy tym żadnych pomocniczych kryteriów oceny. Ocena, czy konkretne zajęcie uboczne będzie pozostawać w sprzeczności z obowiązkami pracownika samorządowego bądź będzie powodować określone w przepisie podejrzenia, każdorazowo powinna zależeć od konkretnego stanu faktycznego. Jest to bowiem pojęcie niedookreślone, mogące zmieścić w sobie różne treści, i dlatego wymaga ono bliższego skonkretyzowania przez organ badający sprawę[21]. Natomiast kryterium sprzeczności z obowiązkami ustawowymi jest bardziej precyzyjne ze względu na ich wyliczenie w przepisach prawa. Inaczej rzecz się ma z zakazem wykonywania czynności i zajęć, które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość i interesowność przez pracownika samorządowego. Aby prawidłowo ocenić, czy nie nastąpiło naruszenie tego zakazu, należy każdorazowo rozpatrywać każdy indywidualny przypadek zarobkowania osoby zatrudnionej w jednostce samorządu terytorialnego. Warto w tym miejscu przeprowadzonych wywodów zauważyć, że w art. 30 u.p.s. występuje wymóg niepodejmowania przez pracownika samorządowego zajęć określonego rodzaju, tj. takich, które pozostają w sprzeczności lub są związane z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność, oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. Przepis art. 30 zakazuje pracownikom samorządowym wykonywania jakichkolwiek czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy albo które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość i interesowność.

Zakres przedmiotowy tego zakazu jest bardzo szeroki. Przepis art. 30 u.p.s. dotyczy wykonywania zarówno zajęć ubocznych w ramach dodatkowego stosunku pracy, jak i pozostających poza stosunkiem pracy. Warto przy tym dodać, że dodatkowe zatrudnienie w ramach stosunku pracy jest traktowane jak każde inne zajęcie uboczne. Artykuł 30 obejmuje bowiem wszelkie możliwe zajęcia i czynności dodatkowe, które mogą być wykonywane na dowolnej podstawie prawnej, jak i bez niej. Zakresem zakazu są objęte zajęcia odpłatne, a także nieodpłatne[22]. W literaturze prawa pracy podnosi się[23], że przepis ten zawiera nakaz niepodejmowania zarówno zajęć ubocznych wykonywanych zarobkowo w ramach dodatkowego stosunku pracy oraz w ramach prowadzenia działalności gospodarczej, jak i różnorakiej działalności zarobkowej i niezarobkowej polegającej na świadczeniu pracy w ramach wszelkich stosunków prawnych, w tym nieodpłatnie. Przy czym bez znaczenia jest częstotliwość podejmowania tych zajęć[24].

Ratio legis tego przepisu jest zawężenie granic swobody pracownika samorządowego przy podejmowaniu dodatkowej działalności zarobkowej. Decyzja pracownika co do jej podjęcia musi być poprzedzona rozważaniem, czy nie pozostaje ona w sprzeczności z jego obowiązkami lub nie wywołuje podejrzenia o stronniczość i interesowność. Jest to niewątpliwie konieczne ze względu na ochronę interesu pracodawcy[25], a w szczególności stworzenia warunków do bezstronnego i bezinteresownego wydawania decyzji administracyjnych. Omawiany zakaz nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca nie uzależnił bowiem podejmowania przez pracownika samorządowego dodatkowego zatrudnienia w ramach stosunku pracy od uzyskania uprzedniej zgody pracodawcy jak odnośnie osób zatrudnionych w administracji rządowej[26]. Pracownik samorządowy nie ma też obowiązku informowania o fakcie podjęcia określonego zajęcia, jeśli nie dotyczy to prowadzenia działalności gospodarczej. W doktrynie podkreśla się jednak, że ryzyko niewłaściwej oceny zaistniałej sytuacji związanej z podjęciem dodatkowych zajęć poza podstawowym miejscem pracy spoczywa na pracodawcy[27].

Pracownicy samorządowi są ograniczani w podejmowaniu ubocznej działalności zarobkowej tylko w takim zakresie, jeśli tylko pozostaje ona w sprzeczności lub nie jest związana z zajęciami, które wykonują oni w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. Pracownicy samorządowi nie są więc ograniczani w podejmowaniu ubocznej działalności zarobkowej w sposób bezwzględny, mogą oni prowadzić tę działalność, jeśli tylko nie pozostaje ona w sprzeczności z ich obowiązkami oraz mogłaby wywołać podejrzenie o stronniczość i interesowność przez pracownika samorządowego.

Ograniczenie to obejmuje natomiast wszystkie rodzaje aktywności zawodowej oparte zarówno na pracowniczym stosunku zatrudnienia, jak i na niepracowniczych stosunkach zatrudnienia. Tak więc omawiany zakaz obejmuje wykonywanie pracy na podstawie innego stosunku prawnego, w tym także zatrudnienie na podstawie umów cywilnoprawnych[28].

W poprzednim stanie prawnym pragmatyka samorządowa nie regulowała wprost skutków naruszenia zakazu powstrzymywania się od zajęć dodatkowych przez pracowników samorządowych, a zwłaszcza kwestii rozwiązania stosunku z powodu naruszenia tego zakazu. W tamtym czasie – w świetle judykatury – uznawano, że prowadzenie przez pracownika samorządowego zatrudnionego na postawie umowy o pracę działalności zarobkowej obejmującej czynności ściśle związane z jego obowiązkami pracowniczymi stanowi przyczynę uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę. W orzecznictwie sądowym podkreślano, że przyczyną tą jest sama tylko możliwość wywołania wykonywanymi czynnościami podejrzenia o stronniczość i interesowność bez konieczności wykazywania przez pracodawcę, że pracownik wykonywał swoje obowiązki stronniczo lub interesownie, a zwłaszcza że uzyskiwał w związku z ich wykonywaniem jakiekolwiek korzyści. Rozwiązanie stosunku pracy w tym trybie nie wymaga więc wykazywania konkretnych faktów stronniczości lub interesowności pracownika. Stwierdzenie takich zachowań uzasadniałoby – zdaniem Sądu Najwyższego – nie tylko wypowiedzenie umowy o pracę, ale także jego rozwiązanie bez wypowiedzenia[29].

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

De lege lata pracodawca będzie miał w tym przypadku prawo następczej kontroli zajęć ubocznych wykonywanych przez pracownika samorządowego[30]. W przypadku uznania przez pracodawcę, że osoba nie przestrzega art. 30 u.p.s., może on zakazać tej osobie kontynuowania zajęcia ubocznego. W orzecznictwie uznaje się, że pracodawca może wezwać pracownika samorządowego do zaprzestania wykonywania określonych zajęć, które w jego ocenie pozostają w sprzeczności z obowiązkami tej osoby. Ocena tego, czy dane zajęcie pozostaje w sprzeczności z obowiązkami pracownika samorządowego, jak również czy istnieje uzasadnione podejrzenie o stronniczość i interesowność, nie zawsze będzie łatwa. Można więc mieć obawy co do ustalenia dowolnych kryteriów przez pracodawcę.

Przyjmując za trafny pogląd wyrażony już dawno w doktrynie, w świetle którego nie jest możliwe regulowanie stosunku pracy według swobodnego uznania pracodawcy[31], należy zauważyć, że ocena taka nie może być dokonywana przez pracodawcę zupełnie dowolnie. Nie powinna ona zatem pozostawać w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego, społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa oraz z podstawowymi zasadami prawa pracy[32]. Zdaniem SN taka osoba jest zobowiązana w zasadzie podporządkować się poleceniu pracodawcy, aby poprzez dalsze wykonywanie kwestionowanego zajęcia nie narażać na szwank zaufania społecznego do urzędu, w którym wykonuje ona swe obowiązki służbowe[33]. Pracodawca samorządowy może jednak rozwiązać stosunek pracy bez uprzedniego wezwania pracownika samorządowego do zaprzestania wykonywania zajęć zakazanych przez pragmatykę samorządową.

W świetle art. 30 ust. 2 u.p.s. w przypadku stwierdzenia naruszenia przez pracownika samorządowego zakazu z art. 30 niezwłocznie rozwiązuje się z nim bez wypowiedzenia stosunek pracy w trybie art. 52 § 2 i 3 k.p. lub odwołuje się go ze stanowiska. Mamy tu do czynienia z obowiązkiem danej jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnego rozwiązania stosunku pracy. Kwestią odrębną jest natomiast odpowiedzialność tej jednostki w przypadku zaniechania wykonania tego obowiązku. Naruszenie przez pracownika samorządowego zakazu z art. 30 u.p.s. może zatem skutkować rozwiązaniem z nim stosunku pracy bez wypowiedzenia na zasadach ogólnych kodeksu pracy. W szczególności prowadzenie przez pracownika samorządowego zatrudnionego na postawie umowy o pracę działalności zarobkowej obejmującej czynności lub zajęcia, które pozostają w sprzeczności lub są związane z zajęciami, które wykonuje on w ramach obowiązków służbowych, wywołujące uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęcia sprzeczne z obowiązkami wynikającymi z ustawy stanowi przyczynę uzasadniającą rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia.

Przyczyną tą nie jest już tylko sama możliwość wywołania wykonywanymi czynnościami podejrzenia o stronniczość i interesowność – jak było w poprzednim stanie prawnym. Nie ma jednak konieczności wykazywania przez pracodawcę, że pracownik wykonywał swoje obowiązki stronniczo lub interesownie, a zwłaszcza że uzyskiwał w związku z ich wykonywaniem jakiekolwiek korzyści. Musi natomiast wystąpić stan uzasadnionego podejrzenia o stronniczość i interesowność[34]. Zastosowanie art. 30 u.p.s. nie wymaga więc wykazywania konkretnych faktów stronniczości lub interesowności pracownika.

Najczęściej przykładem zajęć wykonywanych w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność, będzie podjęcie zatrudnienia przez pracownika samorządowego lub bliskie mu osoby na rzecz podmiotu, w którego interesie wydał lub może wydać korzystną decyzję administracyjną, oraz obsługa prawna podmiotu realizującego zamówienia publiczne na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, która jest jego podstawowym miejscem pracy[35]. Zdaniem SN wykonywanie prywatnej działalności gospodarczej przez pracownika samorządowego w czasie i w miejscu zatrudnienia pozostaje w sprzeczności z jego obowiązkami pracowniczymi i może wywołać uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność nawet wtedy, gdy dotyczy działalności nieobjętej bezpośrednio jego zakresem czynności pracowniczych[36].
Ratio legis przedstawionych wyżej zakazów podejmowania przez pracowników samorządowych działalności zarobkowej lub niezarobkowej jest zapewnienie jak najlepszych warunków do obiektywnego i bezstronnego podejmowania rozstrzygnięć administracyjnych, a także zachowania przez pracownika samorządowego godności w pracy[37].

3. Obowiązek złożenia oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej

Warto zauważyć, że tylko pewna kategoria pracowników samorządowych zatrudnionych na najwyższych stanowiskach kierowniczych na mocy ustaw ustrojowych ma obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej i na tę okoliczność złożenia stosownej informacji przy okazji składania pierwszych oświadczeń majątkowych. W świetle art. 31 u.p.s. ważnym obowiązkiem pozostałych pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, jest złożenie oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej. Oświadczenie to dana osoba powinna złożyć kierownikowi jednostki, w której jest zatrudniona, w terminie 30 dni od dnia podjęcia działalności gospodarczej lub zmiany jej charakteru[38]. W przypadku prowadzenia działalności gospodarczej pracownik jest zobowiązany określić jej charakter, ponadto jest on zobowiązany składać odrębne oświadczenia w przypadku zmiany charakteru prowadzonej działalności gospodarczej. Pracownik samorządowy, który nie prowadzi działalności gospodarczej, nie musi składać oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej.

Warto zauważyć, że omawiany obowiązek powstaje najwcześniej po podjęciu prowadzenia działalności gospodarczej przez pracownika samorządowego, nawet jeśli formalnie działalność ta nie została zaewidencjonowana. Przy czym chodzi tu o wszelką działalność gospodarczą, nie tylko prowadzoną na terenie gminy, na jej rzecz, czy też z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zakaz nie obejmuje natomiast prowadzenia działalności rolniczej w rozumieniu ustawy o podatku rolnym.

Warto zauważyć, że powyższy obowiązek dotyczy pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych, oraz doradców i asystentów. Nie dotyczy natomiast pracowników pomocniczych i obsługi. Z mocy art. 34 u.p.s. jej art. 31 nie stosuje się również do pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru oraz powołania i sekretarza gminy, powiatu, województwa pozostającego w umownym stosunku pracy, ponieważ w stosunku do tych ostatnich osób stosuje się ustawę antykorupcyjną oraz ustawy ustrojowe.

Przepis art. 31 u.p.s. nie określa formy, w jakiej oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zmianie jej charakteru ma być złożone, ani nie zawiera wzoru takiego oświadczenia. W takiej sytuacji przyjmuje się, że forma ta jest dowolna. Trudno jednak zrozumieć, dlaczego ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie obowiązku składania omawianych oświadczeń w formie pisemnej według zawartego w przepisach wzorcowego formularza takiego oświadczenia. Dobrą praktyką będzie z pewnością sporządzanie tych oświadczeń na piśmie dla celów dowodowych.

W doktrynie można spotkać pogląd, w świetle którego wobec braku wyraźnej podstawy prawnej stwierdzającej zasadę jawności oświadczeń składanych na podstawie przepisów pragmatyki samorządowej nie są one jawne oraz nie podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Dotyczy to również oświadczeń o stanie majątkowym[39].

Zgodnie z art. 31 ust. 4 u.p.s. niezłożenie w terminie oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej przez pracownika samorządowego jest podstawą do nałożenia kary upomnienia lub nagany. Przepisy art. 109 § 2 i art. 110–113 k.p. stosuje się odpowiednio. Zwrot „niezłożenie oświadczenia” oznacza zachowanie pracownika samorządowego polegające na braku złożenia takiego oświadczenia w ogóle, jak również złożenie go po terminie, w sytuacji gdy pracownik ten faktycznie prowadzi działalność gospodarczą. W każdej z obu sytuacji faktycznych dojdzie do naruszenia nakazu zawartego w art. 31 u.p.s.[40]

Pomimo tego, że nie wynika to wprost z pragmatyki samorządowej, niewykonanie tego obowiązku skutkuje również możliwością rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym. Pracodawca samorządowy nie ma jednak takiego obowiązku. W świetle art. 31 ust. 5 u.p.s. podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu o prowadzeniu działalności gospodarczej powoduje odpowiedzialność na podstawie art. 233 § 1 kodeksu karnego[41]. W świetle tego przepisu ten, kto w oświadczeniu majątkowym zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Przestępstwo to można popełnić tylko z winy umyślnej, co oznacza, że treść oświadczenia musi być rzeczywiście niezgodna ze stanem faktycznym, a pracownik samorządowy musi być tej niezgodności świadomy. Warunkiem odpowiedzialności karnej jest też uprzednie pouczenie tego pracownika o odpowiedzialności karnej[42].

Należy również zastanowić się na wprowadzeniem do pragmatyki samorządowej oświadczeń o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonków pracowników samorządowych. Warto także rozważyć wprowadzenie dodatkowego obowiązku wobec wszystkich pracowników samorządowych w formie zakazu przyjmowania świadczeń. Osoby te miałyby zakaz przyjmowania jakichkolwiek świadczeń o charakterze majątkowym, nieodpłatnie lub odpłatnie, w wysokości niższej od ich rzeczywistej wartości w związku z pełnioną funkcją. Powyższe rozwiązania prawne powinny być wprowadzone do pragmatyki pracowniczej, aby ograniczyć zjawiska patologiczne w administracji państwowej, jak: korupcję, faworytyzm i protekcję oparte na powiązaniach rodzinnych, środowiskowych bądź politycznych przejawiające się najczęściej w formie nepotyzmu, kumoterstwa, poplecznictwa i klientelizmu[43].

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

4. Obowiązek złożenia oświadczenia o stanie majątkowym

Celem wprowadzenia w życie rozwiązań prawnych zawartych w art. 32 u.p.s. jest ustanowienie systemu kontroli majątku pracowników samorządowych, który przeciwdziałałby możliwościom wykorzystywania władzy do osiągania korzyści materialnych. W tym miejscu powstaje jednak pytanie, na ile aktualne unormowania spełniają związane z nimi oczekiwania oraz na ile są one skuteczne w praktyce.

Na wstępie warto podkreślić, że do złożenia obligatoryjnego oświadczenia majątkowego na podstawie ustaw ustrojowych są zobowiązani tylko: wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ich zastępcy, członkowie zarządu powiatu i województwa, sekretarz i skarbnik gminy, powiatu, województwa, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną, powiatową i wojewódzką osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta, starosty, marszałka. Jednak – zdaniem SN – osoby te nie mają obowiązku złożenia kolejnego oświadczenia majątkowego w przypadku przywrócenia ich do pracy na poprzednio zajmowane stanowisko, mimo że składały je w dacie bezprawnego rozwiązania z nimi stosunku pracy[44]. Osoby te są również objęte zakazem przyjmowania świadczeń majątkowych z ustawy antykorupcyjnej.

W odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru, powołania oraz sekretarzy gminy, powiatu i województwa mają więc zastosowanie wyłącznie przepisy ustaw ustrojowych, które są przepisami szczególnymi w stosunku do pragmatyki samorządowej, a przepis art. 32 u.p.s. nie znajduje tu zastosowania z mocy art. 34 u.p.s. Oznacza to, że pozostałe osoby zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych na podstawie ustaw ustrojowych są również niezależnie od tego zobligowane do stosowania art. 32 u.p.s. w zakresie składania oświadczeń majątkowych.

Obowiązek składania oświadczeń majątkowych istnieje cały czas w jednostkach samorządu terytorialnego od początku obowiązywania ustawy o pracownikach samorządowych, jednak jego zakres podmiotowy i przedmiotowy ulega zmianom. Obowiązująca pragmatyka samorządowa zawiera obowiązek składania oświadczeń majątkowych w stosunku do pozostałych pracowników samorządowych zajmujących stanowiska urzędnicze (oprócz sekretarzy jednostek samorządowych) oraz do doradców i asystentów. Obowiązek określony w art. 32 u.p.s. nie dotyczy natomiast pracowników pomocniczych i obsługi[45].

Na gruncie uchylonej ustawy z 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych[46] istniały niejasności co do zakresu informacji o stanie majątkowym. Przez wiele lat nie dostrzegano znaczenia informacji nie tylko o własnym stanie majątkowym, ale również o stanie majątkowym członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Obowiązek składania oświadczeń majątkowych nie był też wyraźnie związany chwilą nawiązania stosunku pracy oraz zależał od zgłoszenia odpowiedniego żądania przez kierownika urzędu. Natomiast omawiana instytucja może tylko wtedy osiągnąć swój cel, gdy informacja o stanie majątkowym jest składana przed podjęciem zatrudnienia, w trakcie zatrudnienia w cyklicznych okresach oraz po jego ustaniu[47].

Niestety, nowa ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych nie wprowadziła w tym zakresie istotnych zmian. Przepis art. 32 u.p.s. stanowi, że na żądanie osoby upoważnionej do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy pracownik samorządowy jest zobowiązany złożyć oświadczenie o stanie majątkowym[48]. Powstanie omawianego obowiązku jest więc zależne od uznania pracodawcy samorządowego, który decyduje, od kogo i kiedy zażąda oświadczenia majątkowego. Przyjmując za trafny pogląd wyrażony już dawno w doktrynie, w świetle którego nie jest możliwe regulowanie stosunku pracy według swobodnego uznania pracodawcy[49], należy zauważyć, że ocena taka nie może być dokonywana przez pracodawcę zupełnie dowolnie. Nie powinna ona zatem pozostawać w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego, społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa oraz z podstawowymi zasadami prawa pracy, np. z zasadą poszanowania dóbr osobistych pracownika[50].

Analizy danych zawartych w oświadczeniu dokonuje kierownik jednostki, w której pracownik samorządowy jest zatrudniony. Zgodnie z art. 32 ust. 3 u.p.s. oświadczenie o stanie majątkowym składa się według wzoru oświadczenia majątkowego określonego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym[51] dla radnego gminy, wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje w imieniu wójta w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 26.02.2003 r.[52]

Poza wskazanymi przeze mnie powyżej mankamentami przepis art. 32 u.p.s. zawiera jeszcze inne nieprawidłowości. W szczególności nie określa on zakresu przedmiotowego oświadczenia o stanie majątkowym oraz skutków prawnych jego niezłożenia. Nie określono również momentu czasowego, w którym kierownik jednostki powinien obligatoryjnie takiego oświadczenia żądać. Oświadczenia takiego można zatem żądać w każdym czasie albo wcale. Tymczasem, aby norma ta prawidłowo funkcjonowała, kierownik urzędu powinien żądać od pracowników samorządowych takich oświadczeń przy nawiązaniu stosunku pracy, a następnie w powtarzających się odstępach czasu oraz przy rozwiązaniu stosunku pracy. W przeciwnym razie raz złożone lub nieregularnie składane oświadczenia majątkowe nie spełnią pokładanych w nich oczekiwań w postaci wykrycia podejrzenia nielegalnego przyrostu stanu majątku pracownika samorządowego w trakcie zajmowania stanowiska i dokonania oceny, czy przyrost ten nie świadczy u nieujawnionych źródłach przychodu.

Nie wiadomo również, na jaki dzień należy składać oświadczenie. Można jedynie przypuszczać, że powinien to być dzień otrzymania polecenia służbowego (żądania) złożenia takiego oświadczenia przez pracownika[53], jednak termin ten może również określać stosowne żądanie pracodawcy samorządowego w postaci polecenia służbowego. W doktrynie można jednak spotkać pogląd, w świetle którego powinien to być 31 grudnia poprzedniego roku[54], co nie jest też całkiem bez racji, ponieważ zasadą jest, że wszelkie oświadczenia majątkowe składane na podstawie innych ustaw składa się według stanu na koniec poprzedniego roku. W przypadku pracowników samorządowych oświadczenia majątkowe nie są jednak składane okresowo (cyklicznie), ale tylko na żądanie osoby upoważnionej do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. O terminach i częstotliwości składania oświadczeń majątkowych z art. 32 u.p.s. decyduje więc pracodawca samorządowy.

W doktrynie zauważa się również, że nie jest jasne, czy w oświadczeniu należy wykazać, obok majątku odrębnego pracownika, również majątek objęty wspólnością ustawową małżeńską. Na tak postawione pytanie odpowiedź jest jednak pozytywna. Pracownik samorządowy składający oświadczenie majątkowe jest zobowiązany do zgodnego z prawdą, starannego i zupełnego wypełnienia każdej z rubryk formularza przez podanie wszystkich składników majątkowych, dochodów (w tym wierzytelności) i zobowiązań należących do majątku odrębnego i majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową, niezależnie od charakteru tej wspólności, znajdującego się w kraju i za granicą[55]. Oświadczenie nie dotyczy majątku wspólnego małżonka w przypadku separacji oraz rozdzielności majątkowej z powodu jego braku. Podobnie będzie w przypadku ubezwłasnowolnienia lub ogłoszenia upadłości małżonka pracownika samorządowego przez cały okres utrzymywania się takiego stanu.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

Oświadczenie nie obejmuje jednak odrębnego majątku współmałżonka bądź innej osoby, z którą pracownik prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, np. dzieci, rodzeństwa, rodziców czy też konkubenta, partnera w związku homoseksualnym itd. Nie ma przeszkód prawnych, aby przy tak niedoskonałych przepisach regulujących składanie oświadczeń majątkowych kierownik określonej jednostki samorządu terytorialnego wprowadził zarządzeniem wewnętrznym procedurę dotyczącą zasad i trybu składania oświadczeń majątkowych, pod warunkiem jej zgodności z aktami prawa powszechnie obowiązującego.

W odniesieniu do oświadczeń majątkowych składanych na podstawie art. 32 u.p.s. przez niektórych pracowników samorządowych nie wprowadzono przepisu będącego odpowiednikiem np. art. 24i u.s.g. Ujawnienie danych dotyczących majątku tych osób jako nieposiadających statusu osób publicznych wymaga jednak upoważnienia ustawowego. Wobec tego dane zawarte w tych oświadczeniach nie są jawne i nie podlegają ujawnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej[56]. W przeciwieństwie do art. 31 przepis art. 32 u.s.p. nie zawiera sankcji prawnych z tytułu niezłożenia oświadczenia majątkowego, złożenia fałszywego oraz niezupełnego (zatajenie prawdy o stanie majątkowym) oświadczenia, a także nie odsyła do art. 31, co słusznie zostało ocenione na gruncie nauki krytycznie[57].

Niewykonanie lub nienależyte wykonanie (np. złożenie oświadczenia majątkowego po terminie) przez pracownika samorządowego omawianego obowiązku skutkuje natomiast następstwami w sferze prawa pracy na zasadach ogólnych, po zastosowaniu dostępnych procedur i trybów postępowania dotyczących karania i zwalniania pracowników z pracy. W szczególności w rażących przypadkach możliwe jest rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia przez pracodawcę samorządowego z przyczyn zawinionych przez pracownika[58].

Regulacja prawna obowiązku składania oświadczeń majątkowych zawarta w pragmatyce samorządowej nie spełnia jednak zakładanych oczekiwań. Należy więc stworzyć w samorządzie terytorialnym skuteczne metody kontroli stanu majątkowego pracowników samorządowych, począwszy od określenia w pragmatyce samorządowej właściwego katalogu informacji o stanie ich majątku, które mają oni obowiązek ujawnić, a skończywszy na sankcjach z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku składania oświadczeń majątkowych. Prawidłowe zasady składania przez osoby zatrudnione w jednostkach samorządu terytorialnego na stanowiskach merytorycznych oświadczeń majątkowych powinny stanowić jedno z istotnych ograniczeń antykorupcyjnych w polskim ustawodawstwie[59].

5. Uwagi końcowe

Podstawą funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego jest kompetencja i uczciwość osób sprawujących funkcje publiczne, których powierzenie łączy się z wysokim stopniem zaufania publicznego, ponieważ podejmowane w ramach ich pełnienia decyzje mogą wywołać istotne skutki w sferze interesów państwa i społeczeństwa.

Przeprowadzona analiza regulacji prawnej szczególnych obowiązków pracowników samorządowych mających charakter antykorupcyjny wykazała, że regulacja ta wpływa na pewne ograniczenie zasady prawa do pracy. Jej istnienie jest natomiast konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie administracji publicznej w naszym kraju. Skuteczność tej regulacji w praktyce ze względu na jej niedoskonałości budzi uzasadnione wątpliwości. Rozwiązania prawne wielu kwestii dotyczących szczególnych obowiązków pracowników samorządowych zawartych w pragmatyce samorządowej nie zostały do końca doprecyzowane, co stwarza liczne trudności interpretacyjne.

W omawianej pragmatyce samorządowej brakuje również rozwiązań prawnych dotyczących ustawowych zakazów konkurencji czy też innych ograniczeń w zatrudnieniu w stosunku do osób, które odeszły z pracy w jednostce samorządu terytorialnego. Wydaje się, że takie ograniczenia także powinny istnieć przynajmniej w stosunku do niektórych osób, które przeszły do sektora prywatnego. Ustawa milczy także na temat ewentualnego zakazu zasiadania pracowników samorządowych w organach przedsiębiorstw i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz pełnienia funkcji w organizacjach pracodawców. Wydaje się, że kwestia ta wymaga rozważenia pod kątem wprowadzenia ewentualnych ograniczeń w tym zakresie[60].

Warto jednak zauważyć, że unormowania zamieszczone w ustawie o pracownikach samorządowych są dodatkowo dopełnione postanowieniami zawartymi w ustawach ustrojowych oraz w tzw. ustawie antykorupcyjnej[61], które są aktami szczególnymi w stosunku do pragmatyki pracowniczej. De lege lata ustawom tym podlegają jednak tylko niektórzy pracownicy samorządowi zatrudnieni na najwyższych stanowiskach kierowniczych w jednostkach samorządu terytorialnego. Osoby te powinny stosować się do zakazów i nakazów zawartych w ustawie antykorupcyjnej i ustawach ustrojowych oraz mają one obowiązek składania oświadczeń majątkowych.

Reasumując, moim zamierzeniem było zwrócenie uwagi na niektóre z obowiązujących rozwiązań prawnych w formie zakazów i ograniczeń antykorupcyjnych będące źródłem rozbieżnej wykładni w procesie stosowania prawa. Brak pożądanych regulacji oraz niejednoznaczne uregulowanie przez ustawodawcę wielu kwestii wzmaga postawy zachowawcze podmiotów stosujących prawo, które nie zawsze właściwie interpretują obowiązujące przepisy, co nie sprzyja należytemu wykorzystaniu istniejących środków prawnych. Wskazane w opracowaniu wnioski de lege ferenda nie zawsze mają na celu wskazanie konieczności wprowadzenia nowych rozwiązań prawnych oraz przemodelowania istniejących już regulacji prawnych w zakresie szeroko pojętej ochrony przed korupcją w jednostkach samorządu terytorialnego, lecz mają służyć ich udoskonaleniu. Proponowane kierunki zmian nie we wszystkich przypadkach wymagają bowiem interwencji ustawodawcy, lecz są uzależnione od prawidłowej wykładni już istniejących przepisów prawnych.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

Przypisy:

[1] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.); ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.); ustawa o 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 ze zm.).
[2] Ustawa z 21.08.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216 poz. 1584 ze zm.).
[3] Ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), dalej: u.p.s.
[4] Ustawa z 16.09.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.).
[5] Por. M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, Warszawa 2010, s. 176 i n.; D. Sześciło, Uwagi w sprawie jakości samorządowego prawa antykorupcyjnego, „Samorząd Terytorialny” 2009/1–2, s. 63 i n.; B. Olszewski, Problem nepotyzmu w administracji publicznej, „Przegląd Prawa i Administracji” 2009/79, s. 173 i n.
[6] Por. B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko, Pracownicy samorządowi, Gdańsk 1991, s. 76; Z. Góral, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 64.
[7] Por. A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2008, s. 217; A. Szewc, T. Szewc w: A. Szewc (red.), Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 212–213; J. Korczak, Pojęcie bezpośredniej podległości służbowej, „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2004/1, s. 8 i n.
[8] Orzeczenie NSA z 18.12.1991 r., (II SA 1042/91), za: Z. Sypniewski, Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych, Poznań 1994, s. 32.
[9] Wyrok NSA z 8.05.1992 r. (II SA 403/92), OwSS 1994/1, poz. 20.
[10] Zob. J. Korczak, Pojęcie..., s. 8.
[11] Ustawa z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.).
[12] Zob. M. Taniewska-Peszko, Obowiązki i uprawnienia pracowników samorządowych – wybrane zagadnienia, „Z Problematyki Prawa Pracy i Polityki Socjalnej” 1992/9, s. 42–43; B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko, Pracownicy..., s. 76–77; Z. Sypniewski, Stosunek pracy pracownika administracji państwowej – nawiązanie, zmiany, ustanie i treść, w: J. Łętowski (red.), Pracownicy administracji w PRL, Wrocław 1984, s. 269.
[13] Z. Sypniewski, Komentarz..., s. 32; Z. Góral, Prawo pracy..., s. 64; wyrok SN z 7.08.2001 r. (I PKN 578/00), OSNP 2002/4, poz. 91.
[14] M. Taniewska-Peszko, Obowiązki i uprawnienia..., s. 42–43.
[15] Zob. K. Rączka w: J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 330.
[16] Zob. Z. Góral, Prawo pracy..., s. 64–65; H. Szewczyk, Regulacja prawna szczególnych obowiązków członków korpusu służby cywilnej a ograniczenia zasady równego dostępu do służby publicznej, „Z Problematyki Prawa Pracy i Polityki Socjalnej” 2002/15, s. 96.
[17] Ustawa z 26.06.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), dalej: k.p.
[18] Zob. S. Płażek, Ocena funkcjonowania tzw. przepisów antykorupcyjnych w samorządzie terytorialnym – wybrane zagadnienia, w: M. Stec (red.), Stosunki pracy pracowników samorządowych, Warszawa 2008, s. 183 i n.
[19] Tak A. Szewc, T. Szewc w: A. Szewc (red.), Ustawa..., s. 225 i n.
[20] Rozporządzenie Rady Ministrów z 18.03.2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398).
[21] Z. Ziembiński, Tworzenie a stanowienie prawa i stosowanie prawa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1993/4, s. 47–48.
[22] Por. B. Cudowski, Dodatkowe zatrudnienie, Warszawa 2007, s. 50.
[23] B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko, Pracownicy..., s. 75–76.
[24] Por. A. Dubowik, Dodatkowe zatrudnienie i inne zajęcia pracowników sfery publicznej, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2005/10, s. 15; P. Zuzankiewicz w: W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010.
[25] Por. M. Skąpski, Pracowniczy obowiązek dbałości o dobro zakładu pracy (art. 100 § 2 pkt 1 k.p.), „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2001/2, s. 9–22.
[26] Por. H. Szewczyk, Ograniczenia prawa do pracy w samorządzie po wejściu w życie reformy administracji publicznej, „Samorząd Terytorialny” 2000/11, s. 52 i n.; H. Szewczyk, Stosunki pracy w służbie cywilnej, Warszawa 2001, s. 228 i n.
[27] Zob. Z. Gilowska, D. Kijowski, M. Kulesza, M. Misiąg, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J. Zaleski, Podstawy prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej w RP, „Samorząd Terytorialny” 2002/1–2, s. 73.
[28] Zob. wyrok SN z 15.02.2006 r. (II PK 134/05), OSNP 2007/1–2, poz. 6.
[29] Zob. wyrok SN z 18.06.1998 r. (I PKN 188/98), OSNP 1999/13, poz. 421, s. 601–603.
[30] Por. A. Świątkowski, Komentarz do pragmatyki urzędniczej, Warszawa 1988, s. 78.
[31] Por. T. Zieliński, Problem swobodnego uznania w prawie pracy, „Państwo i Prawo” 1961/11.
[32] Szerzej na ten temat B. Cudowski, Dodatkowe zatrudnienie..., s. 177 i n.
[33] Zob. wyroki SN: z 10.02.2006 r. (I PK 157/05), LexPolonica nr 1270456; z 10.10.2006 r. (PK 157/05), LexPolonica nr 1400251.
[34] Por. A. Rzetecka-Gil, Pracownicy samorządowi. Komentarz do art. 30 ustawy o pracownikach samorządowych, LexPolonica/el. 2011.
[35] Zob. A. Szewc, T. Szewc w: A. Szewc (red.), Ustawa..., s. 225–226; wyrok SN z 18.06.1998 r. (I PKN 188/98), OSNP 1999/13, poz. 421.
[36] Zob. wyrok SN z 15.02.2006 r. (II PK 134/05), OSNP 2007/1–2, poz. 6.
[37] Por. A. Kisielewicz, Obowiązki i prawa pracowników samorządowych, „Prawo Pracy” 1999/7, s. 41.
[38] Por. R. Mroczkowska, Nowa ustawa o pracownikach samorządowych, Gdańsk 2009, s. 63–64; D. Bąbiak-Kowalska w: K. Kawecki, S. Płażek (red.), Ustawa o pracownikach samorządowych, Warszawa 2009, s. 59–61; A. Giedrewicz-Niewińska, Odwołanie oraz rozwiązanie umowy o pracę z pracownikiem samorządowym jako sankcje naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, w: M. Stec, K. Bondarzewski (red.), Unormowania antykorupcyjne w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 207 i n.
[39] Por. A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne..., s. 215.
[40] Zob. uchwałę SN z 5.04.2007 r. (I PZP 4/07), OSNP 2007/23–24, poz. 340.
[41] Ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.).
[42] D. Bąbiak-Kowalska w: K. Kawecki, S. Płażek (red.), Ustawa..., s. 60–61; M. Jachimowicz, Odpowiedzialność karna za naruszenie ustawy o pracownikach samorządowych, „Samorząd Terytorialny” 2008/6, s. 61–62.
[43] W. Mikułowski, Faworytyzm i protekcja przy naborze i obsadzaniu stanowisk w polskiej administracji. Przyczyny i konsekwencje, w: P.J. Suwaj, D.R. Kijowski (red.), Patologie w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 442 i n.
[44] Zob. wyrok SN z 28.02.2006 r. (II PK 190/05), OSNP 2007/5–6, poz. 64.
[45] Por. M. Gurdek, Obowiązek składania oświadczeń przez samorządowców w świetle nowych regulacji prawnych, „Samorząd Terytorialny” 2009/10, s. 54–73.
[46] Ustawa z 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.).
[47] Por. Z. Góral, Prawo pracy..., s. 183; H. Szewczyk, Zagadnienia prawne zatrudnienia w samorządzie terytorialnym, „Samorząd Terytorialny” 2005/12, s. 17.
[48] Por. Ł. Pisarczyk, Nowa ustawa o pracownikach samorządowych, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2009/3, s. 23; A. Wierzbica, Wadliwość przepisów dotyczących oświadczeń majątkowych w jednostkach samorządu terytorialnego, w: M. Stec, K. Bondarzewski (red.), Unormowania..., s. 126 i n.
[49] Por. T. Zieliński, Problem swobodnego...
[50] Szerzej zob. B. Cudowski, Dodatkowe zatrudnienie..., s. 177 i n.
[51] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g.
[52] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 26.02.2003 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych radnego gminy, wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta (Dz. U. Nr 34, poz. 282).
[53] Por. A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne..., s. 212–213; M. Taniewska-Peszko w: A. Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska-Peszko, Prawo samorządu terytorialnego w zarysie, Katowice 2001, s. 232.
[54] Zob. M. Taniewska-Banacka, Obowiązek złożenia przez pracownika oświadczenia majątkowego, w: Z. Góral (red.), Z zagadnień współczesnego prawa pracy. Księga pamiątkowa Profesora Henryka Lewandowskiego, Warszawa 2009, s. 347.
[55] D. Bąbiak-Kowalska w: K. Kawecki, S. Płażek (red.), Ustawa..., s. 62.
[56] Por. P. Groński, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 158.
[57] Por. M. Jachimowicz, Odpowiedzialność karna..., s. 64–66; S. Płażek, Ocena funkcjonowania..., s. 193–194; A. Szewc, T. Szewc w: A. Szewc (red.), Ustawa..., s. 236.
[58] Zob. też: wyrok TK z 13.07.2004 r. (P 20/03), OTK 2004/7, poz. 63; wyrok TK z 13.03.2007 r. (K 8/07), „Rzeczpospolita” z 6.04.2007 r.; uchwałę SN z 5.04.2007 r. (I PZP 4/07), OSNP 2007/23–24, poz. 340.
[59] M. Karwacka, Administracyjnoprawne środki zapobiegania korupcji w samorządzie terytorialnym, „Samorząd Terytorialny. Dodatek” 2008/9, s. 56; M. Janik, Patologie w administracji publicznej (wybrane zagadnienia), w: P.J. Suwaj, D.R. Kijowski (red.), Patologie...; A. Ziółkowska, Patologie w administracji publicznej – przyczyny i próby przeciwdziałania, w: P.J. Suwaj, D.R. Kijowski (red.), Patologie..., s. 72 i 194.
[60] Zob. K. Małysa-Sulińska, G. Suliński, Udział osób pełniących funkcje publiczne w spółkach prawa handlowego oraz ich organach, w: M. Stec, K. Bondarzewski (red.), Unormowania..., s. 289 i n.
[61] Szerzej na ten temat: Z. Góral, Prawo pracy..., s. 185 i n.; T. Liszcz w: R. Borek-Buchajczuk, T. Liszcz (red.), W. Perdeus, Prawo urzędnicze, Lublin 2010, s. 221 i n