Partycypacja społeczna jest zjawiskiem polegającym na udziale mieszkańców i ich organizacji (np. fundacji, stowarzyszeń) w działalności organów administracji publicznej, w tym zarówno organów administracji rządowej, jak i organów jednostek samorządu terytorialnego: gmin, powiatów i województw (zwanych dalej: „j.s.t.”).

Szczególne znaczenie ma partycypacja społeczna na szczeblu samorządowym. To organy j.s.t., jako usytuowane najbliżej człowieka, załatwiają istotną część spraw publicznych, zaspokajają jego elementarne potrzeby. Partycypacja społeczna może dotyczyć różnych forma działania organów j.s.t. - tak stanowienia aktów normatywnych (aktów prawa miejscowego, aktów prawa wewnętrznie obowiązującego), jak i stosowania prawa (rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych).

 


Udział mieszkańców i ich organizacji w procesie sporządzania i uchwalania aktów normatywnych (zwanym dalej: „samorządowym procesem legislacyjnym”) jest uregulowany w obowiązujących przepisach prawa. Stosowne regulacje znajdują się m.in. w samorządowych ustawach ustrojowych: ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. Poz. 594 ze zm.), ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. Poz. 595 ze zm.), ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r. Poz. 596 ze zm.), a także ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. Poz. 199 ze zm.). Wskazane ustawy – a także inne, których nie wymieniono – przewidują szeroki katalog form partycypacji społecznej w legislacji samorządowej.

Są to:
1)formy konsultacyjne – tj. konsultacje społeczne, dyskusje i wysłuchania publiczne;
2)opinie ustawowo upoważnionych podmiotów prawa – ustawy upoważniają organizacje pozarządowe, organizacje pożytku publicznego, związki zawodowe czy organizacje pracodawców do opiniowania projektów aktów prawa miejscowego (różnych uchwał organów j.s.t.);
3)wystąpienia podmiotów spoza systemu administracji publicznej – takimi wystąpieniami są m.in. petycje, skargi i wnioski;
4)zespoły o charakterze doradczym i inicjatywnym.


Wszystkie te „prawne formy udziału” mają niewiążący wpływ. Organ j.s.t. może uwzględniać stanowiska mieszkańców i ich organizacji – niekiedy powinien to uczynić, ale nie jest to jego obowiązek w rozumieniu prawnym.

 

Dowiedz się więcej z książki
Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym
  • rzetelna i aktualna wiedza
  • darmowa wysyłka od 50 zł



Obserwacja działalności organów gmin, powiatów i województw, a także analiza rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów i orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że partycypacji społecznej w legislacji samorządowej towarzyszą często niezgodne z przepisami prawa praktyki działania organów j.s.t. Nie dość, że wpływ społeczności lokalnych i regionalnych, czy organizacji różnego typu jest niewiążący, to jeszcze marginalizowany przez decydentów politycznych. Prace badawcze we wskazanym zakresie każą jednak dostrzec istotną funkcję wojewodów jako gwarantów prawidłowego przebiegu partycypacji społecznej w legislacji samorządowej. Wojewoda jest bowiem organem nadzoru nad działalnością organów j.s.t. i przysługują mu środki nadzorcze. Podobnież istotną rolę odgrywają sądy administracyjne, sprawujące kontrolę nad działalnością organów j.s.t.

 


Z analizy rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że m.in. następujące praktyki organów j.s.t. stanowią istotne naruszenie prawa, zaś akty podjęte w ich wykorzystaniem podlegają sankcji stwierdzenia nieważności.


Za istotne naruszenie wskazanej grupy przepisów prawa uznaje się m.in. następujące sytuacje:
1)w zakresie przepisów dotyczących konsultacji z mieszkańcami:
•ograniczenie – w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., art. 3d ust. 2 u.s.p., art. 10a ust. 2 u.s.w. – kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach wyłącznie do osób, które posiadają czynne prawo wyborcze ;
•przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami jedynie w przedmiocie projektu nowego aktu prawa miejscowego, z jednoczesnym pominięciem dalszych konsultacji dotyczących kolejnych projektów tego aktu lub projektów jego nowelizacji ;
•zaniechanie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawach, dla których konsultacje – z mocy ustawy lub aktu prawa miejscowego – są obligatoryjne ;
•jeżeli konsultacje z mieszkańcami są obligatoryjne w sprawie projektu aktu prawa miejscowego, to są również obligatoryjne w sprawie projektu jego nowelizacji, a podjęcie nowelizacji z zaniechaniem konsultacji stanowi naruszenie prawa ;
•niewystarczające jest „poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej i to nawet bez szczegółowego omówienia tych spraw” ;
•umieszczenie projektu aktu prawa miejscowego podlegającego konsultacjom z mieszkańcami wyłącznie na stronie internetowej organu j.s.t. nie uchodzi za konsultacje, gdyż nie daje rzeczywistej możliwości udziału w konsultacjach wszystkim zainteresowanym mieszkańcom ;
•umieszczenie projektu aktu prawa miejscowego podlegającego konsultacjom z organizacjami pozarządowymi wyłącznie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej danej j.s.t. jest niewystarczające i nie zastępuje wymogu przeprowadzenia konsultacji z tymi organizacjami ;
•zastąpienie konsultacji z mieszkańcami, w sprawach dotyczących jednostek pomocniczych gminy, konsultacjami z osobami pełniącymi funkcje w organach tych jednostek pomocniczych (np. konsultacjami z sołtysami) ;
•rezygnacja z przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami i poprzestanie na zorganizowaniu spotkań z przedstawicielami rad osiedli i dzielnic oraz rozesłanie do tych rad projektów uchwał ;


@page_break@



2)w zakresie przepisów dotyczących dyskusji publicznych:
•jakakolwiek forma ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w dyskusji publicznej; należy zachować „warunek, aby dyskusja była publiczna, czyli nie ograniczała możliwości wypowiedzi zainteresowanym podmiotom” ;
•rada gminy nie może się ograniczyć do rozpatrywania „listy uwag” nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale musi zapoznać się z ich treścią i poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać o nich zbiorczo w jednym głosowaniu ;
•pominięcie przez radę gminy (zaniechanie) ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
•naruszenie terminów stwarzających mieszkańcom możliwość udziału w postępowaniu w sprawie sporządzania projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ;

3)w zakresie przepisów dotyczących opinii właściwych podmiotów prawa (np. organizacji pozarządowych, organizacji pożytku publicznego, związków zawodowych, organizacji pracodawców):
•niewykonanie obowiązku przedłożenia projektu aktu planistycznego do zaopiniowania właściwym podmiotom jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji ;
•pominięcie procedury współdziałania ze związkiem zawodowym z tego względu, że nie ma on struktur terenowych na terenie danej j.s.t. ;
•pominięcie procedury współdziałania ze związkiem zawodowym z tego względu, że nie ma on struktur terenowych w urzędzie administracyjnym obsługującym organ wykonawczy j.s.t. ;
•pominięcie procedury współdziałania ze związkiem zawodowym z tego względu, że nie ma on struktur terenowych w zakładzie pracy, którego dotyczy akt prawa miejscowego ;
•uchylenie się organu j.s.t. od zasięgnięcia opinii związku zawodowego dotyczącej założeń lub projektu aktu prawa miejscowego w zakresie objętym zadaniami związków; jeżeli zasięgnięcie opinii było obligatoryjne, stanowi istotne naruszenie prawa ;
•wprowadzenie przez organ wykonawczy j.s.t. autopoprawek do projektu aktu prawa miejscowego, w stosunku do którego została wydana opinia związku zawodowego, powoduje obowiązek ponownego wystąpienia do tego związku o opinię, gdyż w innym wypadku doszłoby do istotnego naruszenia prawa ;
•ustne poinformowanie związku zawodowego o nieuwzględnieniu jego stanowiska, a tym samym pozbawienie go możliwości obrony swojego stanowiska przed komisją organu stanowiącego j.s.t. ;
•brak pisemnego zawiadomienia związku zawodowego o nieuwzględnieniu jego stanowiska w projekcie aktu prawa miejscowego z powodu obecności przedstawicieli tego związku na sesji organu stanowiącego j.s.t. ;
•opinie związków zawodowych nie mogą być zastąpione przez udział przedstawicieli związków zawodowych w realizacji uchwały .
 

Zajście wskazanych okoliczności – kwalifikowanych przez wojewodów i sądy administracyjne jako istotne naruszenia prawa – prowadzi do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu prawa miejscowego w całości lub w części.