Zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych[1]. Zasady techniki prawodawczej to w szczególności elementy metodyki przygotowania, sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów aktów normatywnych, jak również reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa. Funkcją tych zasad jest natomiast zapewnienie spójności i kompletności systemu prawa oraz przejrzystości tekstów aktów normatywnych.

Tak jak stosowanie rozporządzenia w sferze prawotwórczej działalności organów administracji rządowej nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, tak pewnie pojawiają się w odniesieniu do prawotwórczej działalności organów jednostek samorządu terytorialnego. Kwestię podnosili i rozstrzygali m.in. T. Bąkowski, W. Taras i A. Wróbel[2]. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, w myśl którego również samorządowe akty prawa miejscowego podlegają standardom legislacyjnym wyrażonym w rozporządzeniu, a więc muszą być one opracowywane i publikowane w sposób zgodny z zasadami techniki prawodawczej, o których mowa w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"[3].
 

Kwestia znaczenia zasad techniki prawodawczej dla prawidłowości – legalności - legislacji, wywołuje w doktrynie prawa administracyjnego liczne wątpliwości, a niekiedy wręcz kontrowersje. Przedstawiciele nauki w sposób zróżnicowany odnoszą się do wskazanego problemu, a spektrum ich poglądów jest niezwykle szerokie. W literaturze przedmiotu prezentowane są zgoła odmienne twierdzenia – począwszy od kontestujących normatywny charakter tychże zasad, a tym samym ich formalne znaczenie w kontroli legalności aktów normatywnych, poprzez różne stanowiska „umiarkowane”, uznające ograniczoną doniosłość zasad techniki prawodawczej w dziedzinie kontroli administracji, a skończywszy na przyjmujących zasady techniki prawodawczej za dopuszczalne, czy wręcz niezbędne kryterium kontroli legalności różnych aktów normatywnych, w tym także samorządowych aktów prawa miejscowego[4].
 

Umiarkowany, a jednocześnie zasługujący na aprobatę pogląd wyraża T. Bąkowski: „Wydaje się jednak, że obecnie – z uwagi na ujęcie ZTP w rozporządzaniu Prezesa Rady Ministrów – nie powinno być wątpliwości co do normatywnego charakteru zamieszczonych w nim zasad. Przy czym krąg adresatów bezpośrednio związanych z ZTP – zważywszy na miejsce (rozdział 3 ustawy o Radzie Ministrów „Organy wewnętrzne Rady Ministrów”) i treść ustawowego upoważnienia – należałoby (…) ograniczyć do „rządowego prawodawcy”. Nie oznacza to oczywiście zakazu stosowania się do ZTP przez pozostałe podmioty administracji publicznej, w tym zwłaszcza organy samorządu terytorialnego. Należy bowiem przyjąć, że stanowienie prawa w zgodzie z dyrektywami płynącymi z ZTP daje rękojmię jego zgodności z konstytucyjną zasadą prawidłowej legislacji, którą związany jest każdy podmiot stanowiący prawo. Natomiast wykorzystanie przepisów rozporządzenia w sprawie ZTP jako miernika kontroli aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego może – jak wyżej wskazano – budzić uzasadnione wątpliwości”[5].
 

W związku z powyższym należałoby stwierdzić, że:

  • rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” jest zaadresowane bezpośrednio do organów administracji rządowej (naczelnych, centralnych i terenowych), które są związane jego regulacjami; w związku z powyższym znaczenie zasad techniki prawodawczej dla legalności legislacji rządowej jest ogromne i bezpośrednie, a dodatkowo powinno stanowić dodatkowy element kontroli legalności administracji publicznej sprawowanej przez trybunały i sądy;
  • powołane rozporządzenie nie jest adresowane do organów jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają obowiązku stosowania wyrażonych w nim zasad wprost (choć jest to celowe i uzasadnione prakseologicznie); dlatego też ani sądy administracyjne, ani organy nadzoru (wojewodowie) nie mogą dokonywać kontroli legalności samorządowych aktów prawa miejscowego pod względem zgodności z tym rozporządzeniem.
     

Takie stanowisko jest uzasadnione z pozycji obowiązujących przepisów prawa, choć niepełne.


Należy bowiem dostrzec zrekonstruowane przez Trybunał Konstytucyjny – ale także sądy administracyjne – zasady przyzwoitej (prawidłowej) legislacji[6]. Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 02 kwietnia 1997 r.[7] klauzuli demokratycznego państwa prawnego doktryna prawa administracyjnego i sądy administracyjne wyprowadzają m.in. wymagania co do techniki legislacyjnej określane jako zasady przyzwoitej (prawidłowej) legislacji. Były one wielokrotnie przedmiotem rozważań także Trybunału Konstytucyjnego[8]. Z dotychczasowych wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przesłanką stwierdzenia nielegalności (w tym niekonstytucyjności) przepisu jest takie uchybienie: „rudymentarnym kanonom techniki prawodawczej ujmowanym w postaci zasad przyzwoitej legislacji, które powoduje dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji. Nie oznacza to jednak, że każdy przepis, przy interpretacji którego podmiot stosujący prawo (a zwłaszcza sąd) jest zmuszony sięgnąć do pozajęzykowych metod wykładni, jest automatycznie niezgodny z art. 2 Konstytucji. Jedynie clara non sunt interpretanda”[9].

Sądy administracyjne odnosząc się do kwestii znaczenia zasad techniki prawodawczej dla kontroli legalności legislacji samorządowej wielokrotnie przywołują zasady przyzwoitej (prawidłowej) legislacji i przyjmują je za kryterium kontroli. Wskazane zasady wyraża m.in. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”.

Naruszenie zasad przyzwoitej (prawidłowej) legislacji nie może każdorazowo stanowić bezwzględnej i bezwarunkowej przesłanki nielegalności kontrolowanego aktu. Innymi słowy, w zależności od charakteru określa się je mianem „istotnego”, „zwykłego” lub „nieistotnego” naruszenia prawa. Według Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Krakowie: "Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", dalej "z.t.p.", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51)”[10]. Orzecznictwo sądów administracyjnych, rozwijając i uszczegóławiając zasady przyzwoitej (prawidłowej) legislacji, wskazuje różnorodne przykłady owych „rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej” znajdujących wyraz w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów, których naruszenie stanowi „istotne” naruszenie prawa i prowadzi do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu.
 

Zdaniem sądów administracyjnych naruszenie zasad techniki prawodawczej jest jednoznaczne z "istotnym" naruszeniem prawa m.in. wówczas, gdy:

  • w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (np. w Konstytucji lub ustawie)[11];
  • prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego; jednym ze wspomnianych kanonów tworzenia prawa jest bowiem zasada wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym)[12];
  • w akcie prawa miejscowego dokonuje się powtórzeń regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu (z zastrzeżeniem pewnych wyjątków)[13];
  • bezpodstawnie formułuje się definicje legalne i tym samym narusza zasady techniki prawodawczej wyrażone w § 147 i § 147 z.t.p.[14];
  • budowa aktu prawa miejscowego nie odpowiada wymaganiom zasad techniki prawodawczej[15], a więc narusza zasady, o której mowa w § 14 i § 15 w zw. z § 143 z.t.p.;
  • prawodawca lokalny formułuje ustanawiane w akcie prawa miejscowego nakazy lub zakazy w sposób niejasny lub niejednoznaczny[16].

Naruszenie m.in. któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki „istotnego” naruszenia prawa[17].

Reasumując należy więc stwierdzić, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” ma znaczenie w kontroli legalności legislacji samorządowej, choć podstaw prawnych wprowadzenia wymogu kontrolowania zgodności samorządowych aktów prawa miejscowego z zasadami techniki prawodawczej należy szukać przede wszystkim w klauzuli demokratycznego państwa prawa oraz zrekonstruowanych w oparciu o nią zasadach przyzwoitej (prawidłowej) legislacji, a tylko pośrednio w powołanym rozporządzeniu.

Przypisy:

  • [1] Zob.: wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., II GSK 1886/11, LEX nr 1367217; wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10, LEX nr 990131.
  • [2] Zob.: T. Bąkowski, Zasady techniki prawodawczej a prawotwórstwo organów jednostek samorządu terytorialnego, Państwo i Prawo 2006, nr 1, s. 92 i nast.; W. Taras, A. Wróbel, Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1991, nr 7-8, s. 17.
  • [3] Zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2015 r., II SA/Rz 1470/14, LEX nr 1810758.
  • [4] Por.: Zob. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z Zasadami techniki prawodawczej, [w:] M. Stahl, Z. Duniewska (red.), Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, s. 37-46; M. Bogusz, Problem charakteru prawnego Zasad Techniki Prawodawczej, [w:] J. Warylewski (red.), Zagadnienia nauki prawa. W 40-lecie Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańskie Studia Prawnicze 2010, t. XXIV, s. 96-97; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 25-26; S. Wojtczak, Zasady techniki prawodawczej – luka w prawie?, Państwo i Prawo 2005, z. 1, s. 44-55; S. Wronkowska, Zasady techniki prawodawczej, czy rzeczywiście luka w prawie, Państwo i Prawo 2005, z. 2, s. 97-100; S. Wronkowska, O meandrach skuteczności nowych zasad techniki prawodawczej, Przegląd Legislacyjny 2004, nr 4, s. 11.
  • [5] T. Bąkowski, Sądowa kontrola..., s. 45-46.
  • [6] Szerzej: T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008.
  • [7] T. j. Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 z późn. zm.
  • [8] Zob.: uchwała TK z dnia 8 marca 1995 r., W. 13/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 21; wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; wyrok TK z dnia 30 października 2001 r., K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83; wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1.
  • [9] Postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., P16/03, LEX nr 107520. Podobnie: wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., K53/02, OTK-A 2008, nr 8, poz. 83.
  • [10] Zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r., II SA/Kr 332/16, LEX nr 2056548.
  • [11] Zob.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r., II SA/Kr 332/16, LEX nr 2056548; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1077/09; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2016 r., II SA/Go 688/16, LEX nr 2151018.
  • [12] Zob.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r., II SA/Kr 332/16, LEX nr 2056548; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1077/09; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2016 r., II SA/Go 688/16, LEX nr 2151018.
  • [13] Ibidem.
  • [14] Zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2014 r., II SA/Wr 880/13, LEX nr 1460785.
  • [15] Zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2015 r., II SA/Rz 1470/14, LEX nr 1810758.
  • [16] Zob. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 1995 r., SA/Gd 2949/94, LEX nr 25640.
  • [17] Zob.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r., II SA/Kr 332/16, LEX nr 2056548; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1077/09; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2016 r., II SA/Go 688/16, LEX nr 2151018).