Wobec lokatora orzeczono eksmisję oraz przyznano mu prawo do lokalu socjalnego.

Gmina nie wywiązuje się z obowiązku dostarczenia lokalu socjalnego.

Czy właściciel lokalu może domagać się od gminy odszkodowania?

Odpowiedź:

W myśl art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy. Obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu.

Uwzględniając jednak fakt, że dostarczenie lokalu socjalnego przez gminę może być przesunięte w czasie, ustawa zapewnia właścicielowi możliwość rekompensowania sobie ewentualnej straty wynikającej z konieczności tolerowania byłego lokatora w jego lokalu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego, a takimi osobami są m.in. osoby wobec których orzeczono eksmisję, są obowiązane do dnia opróżnienia lokalu co miesiąc uiszczać odszkodowanie. Z kolei, jak stanowi ust. 3 przywołanego artykułu, osoby uprawnione do lokalu socjalnego, o ile sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania opróżnienia lokalu do czasu dostarczenia im takiego lokalu, opłacają odszkodowanie w wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu, jakie byłyby obowiązane opłacać, gdyby stosunek prawny nie wygasł. Oznacza to, że takie osoby powinny płacić odszkodowanie w wysokości np. stawki czynszu płaconej do chwili zakończenia stosunku najmu.

Ustęp 5 artykułu 18 stanowi, że jeżeli gmina nie dostarczyła lokalu socjalnego osobie uprawnionej do niego z mocy wyroku, właścicielowi przysługuje roszczenie odszkodowawcze do gminy, na podstawie art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.). Przepis art. 417 k.c. określa, iż za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.

Odesłanie w zakresie odszkodowania od gminy do art. 417 k.c. powoduje, iż sprawa o odszkodowanie prowadzona jest zgodnie z ogólnymi zasadami związanymi z procesem odszkodowawczym. Oznacza to, że właściciel powinien wykazać wszystkie przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej: bezprawność, szkodę oraz związek przyczynowy.

W tym też zakresie zastosowanie będzie miał również art. 361 k.c. Stosownie do tego przepisu zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. W powyższych granicach, w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł (tzw. szkoda rzeczywista), oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono (tzw. utracone korzyści).

Ustalanie przesłanki bezprawności (niezgodnego z prawem działania lub zaniechania) jest stosunkowo proste - skoro istnieje orzeczenie, które należy przedstawić jako dowód, przyznające określonej osobie prawo do lokalu socjalnego, a gminna nie wskazuje takiej osobie lokalu socjalnego, to zachodzi bezprawność polegająca na zaniechaniu gminy. Odpowiedzialność oparta na art. 417 nie wymaga wykazania winy po stronie gminy, a więc np. zaniedbania w zorganizowaniu odpowiednich zasobów mieszkaniowych na lokale socjalne czy też celowego (umyślnego) uchylania się od dostarczenia lokalu socjalnego.

Przesłanka szkody wydaje się najtrudniejszym elementem do wykazania. Po pierwsze, należy ustalić na czym ta szkoda polega. Koniecznym jest zwrócenie na całą treść art. 18. Otóż osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego są obowiązane do dnia opróżnienia lokalu co miesiąc uiszczać odszkodowanie. Osoby uprawnione do lokalu zamiennego albo socjalnego, jeżeli sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania opróżnienia lokalu do czasu dostarczenia im takiego lokalu, opłacają odszkodowanie w wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu, jakie byłyby obowiązane opłacać, gdyby stosunek prawny nie wygasł. Natomiast w stosunku do gminy roszczenie odszkodowawcze nie jest ograniczone. W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r. (sygn. akt III CZP 46/08; publik. LEX nr 437195) wskazano, że roszczenie odszkodowawcze właściciela lokalu przeciwko gminie przewidziane w art. 18 ust. 5  ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego  w związku z art. 417 k.c. obejmuje wynagrodzenie szkody w pełnej wysokości. Tak więc w przypadku roszczenia odszkodowawczego od gminy, szkoda może zostać określona np. jako czynsz najmu albo inne opłaty za używanie lokalu, którego właściciel lokal nie może uzyskać na rynku. Chodzi tu o wskazanie, że gdyby właściciel dysponował lokalem (dotychczasowy lokator opróżnił go przenosząc się do lokalu socjalnego), to uzyskałby na rynku taką a nie inną stawkę czynszu albo opłat. Stawka ta może być wyższa niż ta jaką płacił dotychczas lokator. Uwagi te dotyczą również opłat za korzystanie z mediów - np. właściciel musi pokrywać za niepłacącego byłego lokatora opłaty za media, w przypadku gdy to właściciel jest stroną odpowiedniej umowy o dostawę danego medium.

Szkoda w takim wypadku może polegać również np. na niemożliwości uzyskania czynszu najmu za lokal użytkowych, gdyby dokonano zmiany przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na użytkowy. Jednak w takim wypadku właściciel musi wykazać, że lokal taki byłby wynajmowany jako lokal użytkowy, co wiąże się z przedstawieniem odpowiednich dokumentów świadczących o dokonanej zmianie przeznaczenia zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

Wykazanie wysokości możliwych do uzyskania stawek czynszu najmu albo innych opłat może zostać dokonane różnymi środkami dowodowymi, jednak najpewniejsze wydaje się zgłoszenie winsoku o dowód z opinii biegłego (np. w zakresie szacowania nieruchomości), który określi możliwy do uzyskania czynsz z danego lokalu. Gmina może się bronić, iż lokal nie zostałby wynajęty lub nie byłby wynajęty przez cały czas, za który jest dochodzone odszkodowanie. Z ostrożności procesowej właściciel powinien wnosić o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który ustaliłby czy dany lokal mógłby zostać wynajęty oraz przez jaki czas.

Istotnym jest również to, że w wyroku SN z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt V CSK 31/08; publik. Biul.SN 2008/10/12) wskazano, że odpowiedzialność odszkodowawcza gminy wobec właściciela za niedostarczenie lokalu socjalnego osobie uprawnionej do takiego lokalu z mocy wyroku orzekającego eksmisję nie jest odpowiedzialnością subsydiarną w stosunku do obowiązku tej osoby wynikającego z art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego . Z wyroku tego wynika, że nie można przyjmować, że skoro właścicielowi lokalu przysługuje roszczenie odszkodowanie w wysokości dotychczasowego czynszu (opłat za używanie lokalu), to w tym zakresie roszczenie odszkodowawcze w stosunku do gminy nie będzie mogło być dochodzone, skoro właściciel w tym zakresie nie ponosi szkody - należność tą może uzyskać od osoby zajmującej lokal. Roszczenie od gminy ma charakter samodzielny, nie jest roszczeniem uzupełniającym.

Tym samym właściciel dysponuje możliwością dochodzenia dwóch odszkodowań. Od osoby zajmującej lokal może dochodzić odszkodowania w wysokości dotychczasowego czynszu najmu albo innych opłat za używanie lokalu, jakie byłyby obowiązane opłacać, gdyby stosunek prawny nie wygasł. Natomiast od gminy może dochodzić odszkodowania w pełnej wysokości. Tak kumulacja roszczeń odszkodowawczych mogłaby jednak spowodować uzyskanie przez właściciela kwoty, która przekracza jego rzeczywistą szkodę (odszkodowanie od gminy w pełnej wysokości odszkodowanie od osoby zajmującej lokal w wysokości dotychczasowych opłat).

W tym zakresie jednak SN w uchwale z dnia 7 grudnia 2007 r. (sygn. akt III CZP 121/07 publik. OSNC 2008/12/137) podniósł, iż odpowiedzialność gminy za szkodę wynikłą z zajmowania lokalu bez tytułu prawnego przez osobę uprawnioną z mocy wyroku do lokalu socjalnego oraz tej osoby jest odpowiedzialnością in solidum. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego  wyłącza w stanach faktycznych objętych jego hipotezą odpowiedzialność odszkodowawczą kontraktową byłych lokatorów i ustanawia w jej miejsce szczególnego rodzaju stosunek zobowiązaniowy, którego treścią jest zapewnienie właścicielowi określonego, płatnego periodycznie wynagrodzenia za dalsze korzystanie z lokalu przez byłego lokatora. Nazwanie świadczeń byłego lokatora uiszczanych właścicielowi "odszkodowaniem" nie jest tu więc ścisłe, a spowodowane zostało, bliskim związkiem przypadków regulowanych w art. 18 ust. 3 z sytuacjami normowanymi przez art. 18 ust. 2, w których rzeczywiście chodzi o odszkodowanie, i podobną w odbiorze społecznym funkcją obu regulacji. Niemożność uznania odpowiedzialności, o której mowa w art. 18 ust. 1 i 3 za odpowiedzialność odszkodowawczą deliktową, wyklucza zastosowanie art. 441 § 1 k.c. [przepis o odpowiedzialności solidarnej] do mającej podstawę w art. 417 § 1 k.c. odpowiedzialności gminy za szkodę wynikłą z zajmowania lokalu bez tytułu prawnego przez osobę uprawnioną do lokalu socjalnego, na skutek niedostarczenia jej tego lokalu, oraz do odpowiedzialności tej osoby, opartej na art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów . Ponieważ brak także innego przepisu nadającego solidarny charakter odpowiedzialności tych podmiotów, ich odpowiedzialność nie może być uznana za odpowiedzialność solidarną (art. 369 k.c.), lecz za odpowiedzialność in solidum. Kwalifikacja odpowiedzialności gminy i byłych lokatorów uprawnionych do lokalu socjalnego jako odpowiedzialności in solidum ma istotne znaczenie przy rozstrzyganiu kwestii regresu między tymi podmiotami.

Przyjęcie, że pomiędzy byłym lokatorem a gminą istnieje odpowiedzialność in solidum oznacza, że właściciel w przypadku ściągnięcia od byłego lokatora odszkodowania, może dochodzić ściągnięcia od gminy części przekraczającą uzyskaną kwotę. Natomiast ściągnięcie od gminy całego odszkodowania oznacza, że lokator nie musi już uiścić na rzecz właściciela odszkodowania. Wszyscy dłużnicy in solidum (były lokator i gmina) odpowiadają za własne długi. Dotyczy to jednak etapu egzekucji przypadających od tych podmiotów odszkodowań, natomiast wyrok zasadzający odszkodowanie może zapaść w stosunku do każdego z tych podmiotów do wysokości odpowiadającej ich odpowiedzialności (w stosunku do lokatora w wysokości czynszu najmu albo innych opłat dotychczasowych, a od gminy w pełnej wysokości odszkodowania).

Powyższe kwestie nie wpływają na sprawy związane z wzajemnym regresem pomiędzy byłym lokatorem a gminą. Orzecznictwo uznaje, że w sytuacji, gdy spełnienie świadczenia odszkodowawczego przez jednego ze współdłużników nieprawidłowych (in solidum) zwalnia pozostałych, to pomimo braku regulacji prawnej odpowiedzialności in solidum względy etyczne i celowościowe jednoznacznie skłaniają do dopuszczenia możliwości rozliczeń między dłużnikami. Trzeba przy tym podkreślić, na co także zwraca się uwagę w literaturze, że w stosunkach pomiędzy dłużnikami in solidum można mówić jedynie o roszczeniach regresowych w szerokim znaczeniu tego określenia (regres sensu largo), gdyż roszczenia regresowe sensu stricto istnieją jedynie w przypadku solidarności (art. 376 i art. 441 k.c.). Regres sensu stricto opiera się na założeniu, że rozliczenia pomiędzy współdłużnikami reguluje łączący ich stosunek wewnętrzny, a zasada równego obciążenia poszczególnych osób ma jedynie charakter pomocniczy. Tymczasem w przypadkach odpowiedzialności in solidum stosunek taki z reguły nie istnieje. W przypadku solidarności nieprawidłowej praktycznie niemożliwe jest znalezienie uniwersalnej podstawy do dokonania rozliczeń między dłużnikami. Samo powstanie zobowiązania regresowego, jak i wysokość roszczeń poszczególnych dłużników zależy od charakteru stosunków prawnych, które się na to zobowiązanie składają. W braku uregulowań szczególnych oraz w sytuacji, kiedy nie mogą znaleźć wprost zastosowania zasady ogólne, podstaw dla roszczeń regresowych sensu largo należy poszukiwać na drodze analogii. Sprawa jednak w omawianym przypadku nie znalazła jeszcze rozstrzygnięcia w doktrynie ani orzecznictwie.

Kwestia wykazania związku przyczynowego pomiędzy szkodą (na którą mogą się składać powyżej wymienione elementy) a bezprawnym zachowaniem gminy będzie polegała na wykazaniu, że to rzeczywiście niedostarczenie lokalu powoduje powstanie określonej przez właściciela szkody. Chodzi o wykazania, że gdyby lokal został opróżniony (wykonano eksmisję do lokalu socjalnego) właściciel nie poniósł by szkody, gdyż mógłby go wynająć. Najpewniejszym sposobem byłoby wykazanie, że właściciel ma chętnego na dany lokal, tj. osobę która jest gotowa zawrzeć np. umowę najmu za określony czynsz albo że takie lokale znajdują najemców na rynku.


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.)