Normy prawne regulujące kwestię zapisanego w art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. 2006 r. Nr 216 poz. 1584) [ustawa] obowiązku składania informacji o uzyskanych korzyściach przez niektórych „funkcjonariuszy publicznych”, do Rejestru prowadzonego przez Państwową Komisję Wyborczą [PKW] dotykają bardzo medialnego elementu życia publicznego, a mimo to są bardzo niekonsekwentne i praktycznie nie wywołują żadnych kontrowersji.

Informacja o korzyściach małżonków
Dyspozycje cytowanego przepisu skierowane są do szerokiej rzeszy osób (art. 12 ust. 8 ustawy) pełniących funkcje publiczne wymienione w ust. 7 art. 12 ustawy:

  1. członków Rady Ministrów;
  2. sekretarzy i podsekretarzy stanu w ministerstwach i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów;
  3. kierowników urzędów centralnych;
  4. wojewodów i wicewojewodów;
  5. członków zarządów, sekretarzy i skarbników województw;
  6. członków zarządów, sekretarzy i skarbników powiatów;
  7. wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), ich zastępców, sekretarzy i skarbników gmin [zobowiązany].


Osoby te – i tu powinna pojawić się pierwsza kontrowersja – są zobowiązane do składania analogicznych informacji o korzyściach uzyskanych także przez współmałżonków. Nietrudno sobie wyobrazić jakie komplikacje pozaprawne mogą się pojawić i pojawiają się w związku z zastosowaniem się do tego przepisu.

Zobowiązany do złożenia informacji o określonym fakcie podlegającym ujawnieniu w Rejestrze powinien je dostarczyć do PKW nie później niż w ciągu 30 dni od dnia zaistnienia czyli od dnia ich otrzymania. Zarówno forma przygotowania jak i dostarczenia informacji nie jest przez ustawodawcę określona. Nie sposób jednak zakwestionować poglądu, że powinna ona przyjąć postać pisemnego oświadczenia opatrzonego własnoręcznym podpisem.

Ustalenie zakresu obowiązków

Problemów nastręcza także precyzyjne ustalenie zakresu obowiązków dla zobowiązanych - jaki jest zakres składania informacji? Zamieszczone na internetowej stronie PKW druki mają charakter wyłącznie formularzy pomocniczych. PKW, przygotowując w dobrej wierze wzór formularza, przytoczyła w nim niemal dosłownie treść art. 12 w ust. 3 i 4 ustawy.

Dokonując jak najbardziej racjonalnej oceny sposobu określenia przez ustawodawcę zakresu składanych informacji można stwierdzić, że nie budzi wątpliwości obowiązek zgłaszania do Rejestru informacji o:

  1. zajmowanych przez zobowiązanego i jego małżonka wszystkich stanowiskach i zajęciach wykonywanych zarówno w administracji publicznej, jak i w instytucjach prywatnych, z tytułu których pobiera się wynagrodzenie, oraz pracy zawodowej wykonywanej na własny rachunek;
  2. udziale w organach fundacji, spółkach prawa handlowego lub spółdzielni, nawet wówczas, gdy z tego tytułu nie pobiera się żadnych świadczeń pieniężnych;
  3. wyjazdach krajowych lub zagranicznych niezwiązanych z pełnioną funkcją publiczną, jeżeli ich koszt nie został pokryty przez zgłaszającego lub jego małżonka albo instytucje ich zatrudniające, bądź partie polityczne, zrzeszenia lub fundacje, których są członkami.


Uwaga! Ustawodawca nie określił minimalnego progu wartości wymienionych wyżej korzyści.

Inaczej jest w przypadku składania informacji o darowiźnie otrzymanej od podmiotów krajowych lub zagranicznych, jak również o innych uzyskanych korzyściach niezwiązanych z zajmowaniem stanowisk lub wykonywaniem zajęć albo pracy zawodowej. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów dotyczy to tylko korzyści o wartości (którą ustawodawca określił poprzez odesłanie) przekraczającej 50 % najniższego wynagrodzenia pracowników za pracę, o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy. Problem polega na tym, że art. 6 ust. 3 ustawy został uchylony z dniem 1 czerwca 2000 r. przez art. 22 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (t.j. Dz. U. 2013 r. poz. 254 z późn. zm.).

Interpretacja tego typu sytuacji jest dość prosta i logiczna. Konstrukcja przepisów pozwala stwierdzić - art. 12 ust. 3 (Do Rejestru należy zgłaszać informacje o:) pkt 3 – darowiźnie otrzymanej od podmiotów krajowych lub zagranicznych, jeżeli jej wartość przekracza 50 % najniższego wynagrodzenia pracowników za pracę, o którym mowa w art. 6 ust. 3 - że informacja dotyczy „tylko” darowizny, która przekroczy określoną wartość. Z chwilą, gdy przepisy uniemożliwiają legalne ustalenie tej wartości nie można postawić zarzutu w sytuacji niezłożenia takiej informacji. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli nie można precyzyjnie ustalić zakresu obowiązku, nie można też ustalić czy obowiązek taki w ogóle istnieje.

PKW na swój sposób zinterpretowała stan prawny, zamieszczając na stronach intrnetowych PKW stanowisko, w którym stwierdza, cyt. „… jak wynika z art. 25 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z późn. zm.), ilekroć w przepisach prawa jest mowa o „najniższym wynagrodzeniu za pracę pracowników”, oznacza to kwotę 760 zł. Ustawa ta jest w dalszym ciągu obowiązująca, dlatego też, jak ustaliła PKW kilka lat temu sporządzając pomocnicze wzory zgłoszenia, do Rejestru Korzyści należy zgłaszać informacje o darowiźnie jeżeli jej wartość przekracza 50 % najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników (760 zł), tj. jeżeli wartość darowizny przekracza 380 zł, a nie 50% „minimalnego wynagrodzenia za pracę” określanego przez Radę Ministrów, które od dnia 1 stycznia 2015 r. będzie wynosiło 1750 zł. (…)”.

Nie bez znaczenia jest fakt, że PKW nie jest upoważniona do wydawania w tym zakresie wiążących interpretacji (tak jak nie miała też upoważnienia do ustalania treści wzorów zgłoszenia). PKW prezentuje bezpieczny pogląd tzn. najdalej idący, chociaż można sobie wyobrazić interpretację, z której będzie wynikało, że uchylenie art. 6 ust. 3 ustawy powoduje, że powstał obowiązek składania informacji o każdej otrzymanej darowiźnie bez względu na jej wartość.

Informacje o materialnym wspieraniu działalności publicznej

Absolutnie niezrozumiały jest również przepis (interpretacja którego jest wręcz niemożliwa) nakładający na zobowiązanego obowiązek składania informacji o faktach materialnego wspierania działalności publicznej prowadzonej przez zgłaszającego (art. 12 ust. 3 pkt 2). Pewnie nikt (prawdopodobnie oprócz autora tego przepisu) nie jest w stanie określić o jaką działalność publiczną chodzi? Czy autor ma na myśli przypadki wspierania (tej) działalności publicznej a nie samego zobowiązanego? Czy jest jednak możliwe zobowiązanie kogoś do składania informacji o faktach, o których może on nawet nie posiadać wiedzy albo wsparcie działalności nie będzie bezpośrednio związane z zobowiązanym!?

Art. 12 ust. 6 rozstrzyga, że zobowiązani do Rejestru zgłaszają wszystkie zmiany danych objętych Rejestrem nie później niż w ciągu 30 dni od dnia ich zaistnienia. Konstrukcja przepisu jest dość jasna, a mimo to pojawiają się interpretacje, chociażby prezentowane przez PKW i jej delegatury, że informację do Rejestru po raz pierwszy należy złożyć już/także z chwilą powołania na wymienione wyżej funkcje. O ile pogląd taki miałby sens (nawet jeżeli nie wynika z przepisów) w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, o tyle składanie informacji także w zakresie obejmującym współmałżonków staje się kuriozalne. Innymi słowy, zdaniem PKW istnieje obowiązek składania informacji negatywnych, tj. nawet w sytuacji, gdy dana osoba nie uzyskała korzyści. Interpretacja PKW jest nieracjonalna (zbędna) przede wszystkim z praktycznego punktu widzenia, gdyż uruchamia „obróbkę” kilkudziesięciu tysięcy negatywnych zawiadomień/oświadczeń np. z chwilą wyborów samorządowych.

Prawdopodobnie skala niejasności omówionych wyżej, obowiązujących od kilkunastu lat przepisów wynika z braku sankcji za ich nieprzestrzeganie, a tym samym z ich lekceważenia. Zgodnie z art. 13 i 14 ustawy odpowiedzialność służbowa grozi (wyłącznie) za niezłożenie oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka – przed powołaniem na stanowisko, a także o zamiarze podjęcia takiej działalności lub zmianie jej charakteru – w trakcie pełnienia funkcji (art. 8 ust. 1 ustawy) oraz oświadczenia o stanie majątkowym dotyczącym majątku odrębnego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową (art. 10 ust. 1 ustawy), zaś odpowiedzialność karna - za podanie w nich nieprawdy, nawet jeżeli informacje te ujawniono w Rejestrze korzyści.

Tak więc przepisy prawa nakładają nie do końca zdefiniowany obowiązek, za niedopełnienie którego nie grożą żadne sankcje, ale tworzą jednak stan „zagrożenia” permanentnego łamania prawa przez osoby pełniące najwyższe funkcje państwowe.