Regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych

Regulaminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę mają charakter szczeglny, gdyż są opracowywane na podstawie projektw dostarczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, ale po ich przyjęciu przez radę gminy mają walor przepisw prawa miejscowego. Jednocześnie zakresem ich regulacji objęte zostały zarwno zagadnienia o charakterze administracyjnym, jak i cywilnym, ktrych adresatami są wszystkie podmioty korzystające z wody. Z tego powodu regulaminy wywołują wiele praktycznych wątpliwości interpretacyjnych.

Regulaminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę wprowadzane na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (DzU z 2006 r. nr 123, poz. 858 z późn. zm.) mają charakter szczególny, gdyż zgodnie z postanowieniami tego przepisu są opracowywane na podstawie projektów dostarczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, ale po ich przyjęciu przez radę gminy mają walor przepisów prawa miejscowego. Jednocześnie w myśl art. 19 ust. 2 zakresem ich regulacji objęte zostały zarówno zagadnienia o charakterze administracyjnym, jak i cywilnym, których adresatami są wszystkie podmioty korzystające z wody. Z tego powodu regulaminy wywołują wiele praktycznych wątpliwości interpretacyjnych.

1. Wprowadzenie

Woda jest elementem składowym otaczającego nas środowiska w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje w art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska polski ustawodawca, odgrywającemu priorytetowe znaczenie w życiu każdego człowieka. Dlatego też gospodarka nią jest ściśle reglamentowana, a w polskim systemie prawnym podstawą tego procesu jest ustawa – Prawo wodne . Mając jednak świadomość tego, że racjonalne zarządzanie wodą w wielu sytuacjach uzależnione jest od takich czynników, jak ukształtowanie terenu czy jego urbanizacja, w polskim systemie prawnym uchwalono i wprowadzono w życie ustawę z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków , która w art. 19 ust.1 upoważnia radę gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącego przepisem prawa miejscowego.

Już z postanowień tego przepisu wynika, że regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków są szczególnym rodzajem powszechnie obowiązujących źródeł prawa, a w procesie ich tworzenia bardzo ważną rolę odgrywają podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, które przedkładają projekty regulaminów. Kolejną bardzo ważną cechą tych aktów prawa miejscowego jest to, że zgodnie z postanowieniami art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków przedmiotem ich regulacji objęte są:
1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,
3) sposób rozliczeń na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfach,
4) warunki przyłączania do sieci,
5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,
6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykona-nego przyłącza,
7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,
8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwienia reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących zwłaszcza zakłóceń w dostawie wody i odprowadzania ścieków,
9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.



A zatem, również zakres przedmiotowy regulaminów zaopatrzenia w wodę wskazuje na szczególny charakter tych aktów prawa miejscowego, gdyż jak wynika z powyższego zestawienia zakresem swojej regulacji obejmować one muszą zarówno zagadnienia o charakterze cywilnoprawnym związane z zawieraniem umów, jak i zagadnienia techniczne związane m.in. z warunkami dostarczania wody i odbioru ścieków. Dlatego też nie ma się co dziwić, że problematyka ta stanowiła przedmiot licznych rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych, poglądy przez nie wypowiadane dotyczyły indywidualnych spraw
i w praktyce nie mają charakteru uporządkowanego. W związku z tym zarówno z punktu widzenia praktyki, jak i teorii uzasadnione wydaje się ich usystematyzowanie i wyciągnięcie pewnych generalnych wniosków.

2. Podmiotowy aspekt tworzenia regulaminów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków

Z punktu widzenia każdego aktu prawnego zagadnieniem o podstawowym znaczeniu jest ustalenie, kto jest upoważniony do jego wprowadzenia oraz kto jest jego adresatem. Teoretycznie sprawa wydaje się prosta, gdyż w art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków jest mowa o tym, że regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków uchwala rada gminy. Zadania spoczywające na gminie zgodnie z postanowieniami art. 64–74 ustawy o samorządzie gminnym mogą być jednak realizowane przez związki międzygminne oraz w formie porozumień administracyjnych. Możliwość ta znalazła swoje bezpośrednie odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2003 r. stwierdzono, że „Artykuł 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stwierdza w szczególności, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (…) obowiązujący na terenie gminy. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Nie ma więc wątpliwości, że związek nie mógł we własnym zakresie ustalić regulaminu, skoro art. 19 cyt. ustawy zastrzegł tę kompetencję na rzecz Rady Gminy. Powoływanie się przez związek na prawo własności jest całkowicie nieskuteczne, gdyż prawo własności nie może modyfikować powołanych norm bezwzględnie obowiązujących prawa publicznego ani tym bardziej być podstawą dla stanowienia aktów prawa miejscowego”. W podobnym duchu wypowiedział się NSA w wyroku z 2 czerwca 2004 r. , stwierdzając, że „związek międzygminny może zatwierdzić regulamin i taryfy zaopatrywania zbiorowego w wodę tylko dla gmin wchodzących w skład związku. Jeżeli w wodę będą zaopatrywane na tej podstawie także inne gminy, to one same muszą podjąć stosowne uchwały”. W praktyce zatem w każdym przypadku powołania związku międzygminnego należy dokonać ustaleń, jakie gminy są jego członkami, gdyż tylko w stosunku do nich będą właściwe jego organy. W odniesieniu do pozostałych będą znajdowały natomiast zastosowanie ogólne reguły wynikające z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Jeżeli natomiast związek będzie właścicielem urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych znajdujących się na terenie gminy niebędącej jego członkiem, to związek międzygminny na jej terenie działa z pozycji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego .

Podobną rolę jak związki międzygminne w praktyce odgrywają również porozumienia międzygminne zawierane przez gminy na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . W takim przypadku, zgodnie z art. ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , gmina przejmująca na siebie realizację określonych zadań publicznych przejmuje również uprawnienia organów gminy przekazującej realizację swoich zadań. W przypadku zaopatrzenia w wodę oznacza, że to radzie gminy realizującej zadania na podstawie porozumienia będą przysługiwały uprawnienia gminy przekazującej realizację konkretnego zadania. Na kanwie tej instytucji w zakresie zaopatrzenia w wodę w orzecznictwie zwraca się uwagę na konieczność zweryfikowania zawarcia porozumienia. In concreto „warunkiem przystąpienia gminy do realizacji porozumienia międzygminnego jest wyrażenie takiej woli przez radę gminy w drodze uchwały (art.18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym ). Uchwały te niewątpliwie powinny zawierać zakres zadań przekazywanych danej gminie oraz określenia tej gminy. Następnie w wykonaniu uchwały rady gminy organy wykonawcze zawierają porozumienie międzygminne, składając stosowne oświadczenia woli (zgodnie z treścią uchwały). Porozumienie międzygminne podlega również przekazaniu wojewodzie, celem opublikowania w dzienniku urzędowym województwa; wykonywane jest zaś przez organy tej gminy, która przejęła na siebie obowiązek wykonywania zadań publicznych” . Oznacza to, że jeżeli porozumienie o wspólnej realizacji określonych zadań nie spełnia wymagań formalnych porozumienia administracyjnego, to każda z gmin samodzielnie przyjmuje regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, natomiast jeżeli porozumienie zostało zawarte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymaganiami, to przedmiotowy akt prawa miejscowego uchwala jedynie rada gminy przejmującej zadanie do realizacji.


Mówiąc o organach upoważnionych do tworzenia regulaminów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków należy mieć na uwadze, że te same reguły będą znajdowały również zastosowanie do zmiany przepisów prawa miejscowego. Jeżeli zatem zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków regulamin uchwalany jest przez radę gminy (oczywiście poza wyjątkami omówionymi wyżej), to tylko ona może dokonywać w nim zmian, a z żadnego przepisu prawa nie wynika, by rada gminy mogła przekazać swoje kompetencje stanowiące, wynikające z art. 19 ust. 1 wskazanej ustawy, organowi wykonawczemu gminy, jakim jest wójt . Pogląd ten ma duże praktyczne znaczenie, większe niż prima facie mogłoby się wydawać, gdyż te same zasady muszą znajdować zastosowanie w przypadku każdej zmiany omawianego rodzaju przepisów prawa miejscowego, bez zróżnicowania, jaki organ in concreto jest upoważniony do jego wprowadzenia.

Kolejnym bardzo ważnym zagadnieniem o charakterze podmiotowym, mającym wpływ na prawidłowość przyjmowanych regulaminów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, jest poprawne określenie adresata odpowiedzialnego za wykonywanie wynikających z niego zadań. Regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako akty prawa miejscowego powinny mieć abstrakcyjnie wskazane podmioty odpowiedzialne za realizację zadań z nich wynikających, a wskazanie w nich konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest istotnym naruszeniem prawa. „Przepisy art. 1, art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców usług, ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja organu nie może być uwzględniona, albowiem w trakcie obowiązywania regulaminu inne przedsiębiorstwo może uzyskać zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków”.

W praktyce zwrócono również uwagę, że charakter prawny regulaminów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie wyklucza powierzenia prowadzenia gospodarki wodno-kanalizacyjnej komórce organizacyjnej (referatowi) urzędu gminy. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest:
a) przedsiębiorca w rozumieniu ustawy o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków,
b) gminna jednostka prowadząca tego typu działalność, niemająca osobowości prawnej.

Urząd może być zatem taką jednostką organizacyjną prowadzącą wskazaną wyżej gospodarkę (za pomocą jednej ze swoich wewnętrznych jednostek organizacyjnych). Sytuacja taka nie narusza art. 2 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem urząd gminy jest kierowaną przez wójta (art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ) gminną jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, działającą jako jednostka budżetowa w rozumieniu art. 21 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych . Z powyższego wynika, że przy określaniu podmiotów będących adresatami obowiązków wynikających z regulaminów zaopatrzenia w wodę należy mieć na uwadze generalny i abstrakcyjny charakter tych aktów prawa miejscowego, nie wyklucza to jednak tego, że w pewnych sytuacjach mogą być one pośrednio nakładane na gminne jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej.

3. Zakres przedmiotowy regulaminów zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków

Po omówieniu zagadnień związanych z podmiotowymi aspektami tworzenia regulaminów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków kilka słów należy poświęcić również zakresowi przedmiotowemu omawianego problemu, zwłaszcza jeżeli się weźmie pod uwagę, że omawiana instytucja stanowi w wielu przypadkach ograniczenie gwarantowanej przez art. 21 Konstytucji RP zasady chroniącej prawo własności, oraz wynikającej z art. 22 ustawy zasadniczej dyrektywy gwarantującej swobodę wykonywania działalności gospodarczej (o czym niestety nie zawsze pamięta się w praktyce).

3.1. Wymagania formalne regulaminów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków

Na wstępie należy zwrócić uwagę na zagadnienia natury legislacyjnej determinujące w wielu przypadkach prawidłowość przyjmowanych regulaminów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, gdyż naruszenie dyrektyw obowiązujących w tym zakresie może powodować wadliwość całego aktu prawa miejscowego. Dlatego też trzeba przede wszystkim spojrzeć na zakres delegacji przyznanej radzie gminy w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż „Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego” . Dlatego w praktyce tak ważna jest analiza przepisu stanowiącego podstawę uchwalania omawianego rodzaju przepisu prawa miejscowego, na co zwraca się uwagę również w orzecznictwie przyjmującym, że „Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy zwrotem «w tym» wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa dla rady gminy ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalonym przez radę gminy regulaminie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych obligatoryjnych elementów regulaminu skutkuje zatem brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością regulaminu, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, a to z uwagi na brak delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do określenia pominiętych elementów regulaminu w odrębnej uchwale, co przesądza o niemożności konwalidacji takiej wady regulaminu” . Dlatego też opracowując regulaminy zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków lub dokonując oceny legalności przyjętych już rozwiązań dużą wagę należy przywiązywać do wyczerpania przez konkretny akt prawa miejscowego zakresu delegacji wynikającej z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż ewentualne naruszenia w tym zakresie dyskwalifikują w całości konkretny akt prawny.

Kolejnym bardzo ważnym zagadnieniem legislacyjnym rzutującym również na prawidłowość wprowadzanych regulaminów zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest sposób ich redakcji. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że zgodnie z § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” , „Ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy (ust.1). W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust.2) i zasady te mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego, o czym stanowi par. 143 rozporządzenia. Zamieszczenie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w załączniku do uchwały rażąco narusza art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który stanowi, że obowiązującą formą regulaminu jest uchwała” . Pogląd ten jest może nazbyt rygorystyczny, gdyż miejsce regulaminu nie ma wpływu na jego normatywną treść, niemniej jednak bardzo dobrze podkreśla znaczenie formy przyjmowania regulaminów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz ewentualne następstwa prawne naruszeń w tym zakresie.

Równie istotnym ograniczeniem co do sposobu opracowywania regulaminów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest zakaz powtarzania w nim przepisów ustawy, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, powodujący ich nieważność. W orzecznictwie podnosi się, że „niedopuszczalnym jest zamieszczanie wymienionych wyżej regulacji w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (…), gdyż są one przedmiotem odrębnego przepisu rangi ustawowej. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący (par. 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej). Regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Należy bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka dopuszczalna jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia w tym zakresie nie ma. Należy również zauważyć, iż żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawowej) nie dał organom gminy kompetencji do dowolnego, własnego ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego treści przepisów definiujących, które to pojęcia definiuje ustawa”.

Zakaz powtórzeń w przepisach prawa miejscowego nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż w praktyce zwraca się również uwagę na to, że „Jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tego aktu czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny” .



Z powyższego zestawienia poglądów wynika więc, że zakaz powtórzeń rozwiązań ustawowych w regulaminach zaopatrzenia i odprowadzaniu ścieków nie ma charakteru bezwzględnego, jednak lokalny prawodawca decydując się na jego dokonanie powinien odwołać się do postanowień konkretnego przepisu prawa. W przeciwnym razie w tej części akt prawa miejscowego będzie obarczony wadą pozwalającą na wyeliminowanie go z obrotu prawnego, brak konkretnego rozwiązania może zaś wpływać na regulamin jako całość.



3.2. Regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a umowa o zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków

Kolejną bardzo ważną kwestią rzutującą na zakres przedmiotowy regulaminów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków są relacje występujące pomiędzy tymi przepisami prawa miejscowego a zawieraną na podstawie art.6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków umową o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. W praktyce zwraca się uwagę na to, że realizacja przez radę gminy kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (stanowiącym podstawę do określenia szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami) nie może polegać ani na odsyłaniu do postanowień umownych, ani też na powtarzaniu w treści uchwały obowiązujących przepisów ustawy. Treść aktu prawa miejscowego ma bowiem uszczegóławiać, precyzować ogólne sformułowania ustawy . Poglądy te, niewątpliwie uzasadnione w zakresie interpretacji postanowień art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie pozwalają jednak w sposób generalny określić, gdzie przebiega granica pomiędzy zagadnieniami zastrzeżonymi dla regulaminów a tymi, które mogą być dookreślone tylko w umowie. Pewną pomocą w tym zakresie może być stanowisko zaprezentowane w innym orzeczeniu stwierdzającym, że „Wprawdzie granica między elementami regulaminu określonymi w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu a elementami umowy o dostawę, określonymi w art. 6 ust. 3 ustawy, nie jest ostra, niemniej jednak wydaje się, iż kwestie o charakterze indywidualnym, tj. odnoszące się do konkretnego stosunku prawnego (konkretnej nieruchomości i konkretnego odbiorcy), powinny być regulowane w umowie, zaś o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w regulaminie. Pogląd ten zdaje się potwierdzać zarówno wynikająca z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu okoliczność, iż regulamin jest aktem prawa miejscowego, jak i zawarte w art. 19 ust. 2 sformułowania, tj. «warunki tryb zawierania umów z odbiorcami», «warunki określające możliwość dostępu do usług», czy «sposoby załatwiania reklamacji», czy w art. 6 ust. 3 zwroty, tj. «wzajemnych rozliczeń», «będących w posiadaniu odbiorcy usług» czy «odpowiedzialności strony za niedotrzymanie warunków umowy» wskazujące wyraźnie na podmioty świadczonych usług” . Z powyższego zestawienia poglądów wynika więc, że w procesie opracowywania rozwiązań zawartych w regulaminach odnoszących się do umowy o zaopatrzeniu w wodę dużą wagę należy zwracać na to, jaki jest ich charakter (indywidualny czy generalny), gdyż od tego uzależnione jest to, czy może być ono zamieszczone w przepisie prawa miejscowego. Ponadto, należy zwracać uwagę na to, czy konkretne zagadnienie nie zostało zastrzeżone przez ustawodawcę do uregulowania w umowie, gdyż również wówczas nie mogą one stanowić przedmiotu regulacji regulaminowej.

3.3. Regulaminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków a ochrona prawa własności

Kolejnym bardzo ważnym zagadnieniem o charakterze generalnym jest ustalenie granic ingerencji przez rozwiązania wynikające z regulaminów w konstytucyjnie chronione prawo. W praktyce mogą być one mocno zróżnicowane. Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma niewątpliwie ustalenie sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić zawarcia umowy na dostarczanie wody i odbiór ścieków. Teoretycznie okoliczności te nie powinny budzić wątpliwości interpretacyjnych, gdyż w art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustawodawca przewiduje, że umowa może być zawarta z osobą, która ma tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczona woda lub z której mają być odprowadzone ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Natomiast art. 15 ust. 4 przywoływanej ustawy stanowi, że „Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług”. W praktyce na podstawie tych przepisów podejmowane były próby określenia przesłanek prawnych, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Zostały one jednak powstrzymane, gdyż w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że posługiwanie się w tym zakresie zwrotami nieostrymi, pozwalającymi na wprowadzenie kryteriów ocennych pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 15 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy. „Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Określone w uchwale rady warunki przyłączenia nie mogą być nieskonkretyzowane i niezobiektywizowane, bowiem wprowadzenie w uchwale takich nieostrych przesłanek może prowadzić do ograniczenia możliwości przyłączenia do sieci” . Podkreślono również, że wprowadzanie do regulaminów rozwiązań prawnych określających przesłanki zawarcia umowy z osobami korzystającymi z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym stanowi niczym nieuzasadnione powtórzenie rozwiązań ustawowych . Z przytoczonych poglądów wynika więc jednoznacznie, że swoboda zawierania umów o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków została mocno ograniczona, spełnienie bowiem przesłanek wskazanych w art. 6 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przy jednoczesnym istnieniu możliwości świadczenia takich usług w zasadzie wyłącza możliwość odmowy zawarcia omawianego rodzaju umowy.

Następnym istotnym problemem nierozerwalnie związanym z ochroną prawa własności jest ponoszenie kosztów przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków brakuje jakichkolwiek unormowań tej kwestii. W związku z tym w praktyce pojawiły się próby wprowadzenia takich rozwiązań do regulaminów. Jednak w orzecznictwie od początku przyjmuje się, że w art. 19 ust. 2 pkt 4 przywoływanej ustawy jest mowa jedynie o możliwości określenia przez radę gminy warunków przyłączenia do sieci. „Przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej”.

Rozwijając ten pogląd w praktyce podnosi się, że „Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością wprowadzenia opłat czy wynagrodzenia za czynności związane z włączeniem nieruchomości nie może stanowić podnoszona przez radę gminy (…) okoliczność, iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie ustanawia żadnego zakazu. W prawie administracyjnym, co powszechnie podkreśla literatura przedmiotu, obowiązuje zasada związania organów administracji publicznej, a do takich należy zaliczyć radę gminy, przepisami obowiązującego prawa. Nie ma więc sfery wolnej, w której administracja może działać dopóty, dopóki wyraźny przepis ustawy tego w jakimś przypadku nie ograniczy. Uważa się, iż organ może działać tylko wówczas, gdy ustawa przyznaje mu kompetencje” . W związku z tym „nałożenie przez radę na podmioty chcące korzystać z sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej obowiązku poniesienia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wymagałoby wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się już pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli obowiązków lub opłat nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Normatywne wsparcie znajduje on przede wszystkim w art. 84 Konstytucji RP . Stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie wydaje się w pełni uzasadnione i korespondujące z postanowieniami art. 144 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidującymi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie opłat adiacenckich. Oznacza to, że jeżeli gmina będzie chciała, aby właściciel nieruchomości partycypował w kosztach budowy wodociągów lub kanalizacji, to może to zrobić wydając decyzję administracyjną ustalającą opłatę adiacencką, a nie wprowadzając takie rozwiązania do regulaminów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Przyjęcie bowiem, że takie rozwiązanie jest dopuszczalne, czyniłoby instytucję opłat adiacenckich w zasadzie bezprzedmiotową, co z kolei pozostawałoby w sprzeczności z podstawowymi zasadami wykładni, zabraniającymi interpretować przepisy w ten sposób, aby inne z nich lub ich części stawały się zbędne.

Z punktu widzenia prawa własności nieruchomości bardzo ważnym zagadnieniem jest również zakres ograniczenia tego prawa z uwagi na zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Jest bowiem naturalne, że z tego tytułu właściciel nieruchomości musi powstrzymać się w pewnym zakresie z wykonywaniem swojego prawa. Z punktu widzenia prawa jest jednak bardzo istotne, aby te ograniczenia nie były nadmierne, miały swoje racjonalne uzasadnienie, a ich granice były precyzyjnie wyznaczone. Dlatego też w orzecznictwie zwraca się uwagę, że „postanowienia regulaminów nakładające na odbiorców obowiązek udostępnienia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu własnych ujęć wody i instalacji zasilania tych ujęć, a także podłączonych do sieci własnych instalacji z powołaniem się na przesłankę negatywnego oddziaływania instalacji odbiorcy na poziom usług świadczonych przez to przedsiębiorstwo, narusza przepis art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, zawierający zamknięty katalog przesłanek udostępnienia nieruchomości przez odbiorcę przedsiębiorstwu. Przepis ten w pkt. 3 stanowi wszak, iż osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego w celu przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo” . Z powyższej wypowiedzi wynika więc jednoznacznie, że wszelkie ograniczenia prawa własności muszą znajdować swoje umocowanie w jednoznacznych przepisach prawa – nie powinny one rozszerzać tych uprawnień, które w przepisach prawa zostały przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym przyznane, a jeżeli już prawodawcy gminnemu przyznano takie uprawnienia, to wprowadzane przez niego ograniczenia muszą mieć charakter jednoznaczny i nie mogą podlegać rozszerzeniu na skutek zabiegów interpretacyjnych.

3.4. Warunki techniczne dostarczania wody i odprowadzania ścieków

Ostatnim zagadnieniem o charakterze generalnym, stanowiącym przedmiot oceny regulaminów przez sądy administracyjne, są warunki techniczne, jakie musi spełnić przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pełniąc swoje obowiązki. Z punktu widzenia legislacyjnego problem ten jest na tyle istotny, że z jednej strony ustawodawca w art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stwierdza, iż regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, z drugiej natomiast – art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odbiorze ścieków powinna określać m.in. liczbę i jakość świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia. W związku z tym, w praktyce nie do końca wiadomo, jakie warunki powinny być określane w umowie, a jakie w regulaminie. Wspominałem już o tym, że tą granicą jest charakter wprowadzanych rozwiązań, tj. że te generalne powinny się znaleźć w regulaminach, a te indywidualne w umowie. Próbując rozwiązać ten problem w orzecznictwie zwraca się uwagę na cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, którym było zgodnie z art. 1 przywoływanej ustawy zagwarantowanie każdemu dostępu do wody i do korzystania z niej”. Uwzględniając szczególny charakter przedmiotu świadczonych usług, jakim jest woda, ustawodawca nałożył w związku z tym na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek dostarczenia wody w wymaganej ilości, pod odpowiednim ciśnieniem oraz w sposób ciągły i niezawodny” . W praktyce oznacza to, że w regulaminach powinny się znaleźć pewne generalne standardy gwarantujące ilość i jakość świadczonych usług, natomiast w umowie powinny być one dostosowane do potrzeb konkretnego kontrahenta oraz warunków lokalnych bez możliwości obniżenia progów wynikających z regulaminów. Mówiąc o warunkach, na jakich będą zawierane indywidualne umowy, należy wyraźnie zaznaczyć, że metodą ich ustalania mogą być tylko i wyłącznie negocjacje. W żadnym przypadku podstawą określenia indywidualnych przesłanek przyłączenia się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie może być decyzja administracyjna , indywidualizacji warunków świadczonych usług służy bowiem umowa, a nie decyzja administracyjna do wydawania, której nie ma żadnych podstaw prawnych .

Z problematyką jakości świadczonych usług oraz wymagań w tym zakresie obowiązujących jest kwestia rozliczeń związanych z liczbą usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W tym zakresie również zwraca się uwagę na to, że prawodawca gminny we wprowadzaniu w regulaminach obowiązków opomiarowania ilości zużytej wody i odprowadzanych ścieków nie ma pełnej swobody i jest ograniczony rozwiązaniami wynikającymi z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przykładowo „Nałożenie w akcie podustawowym obowiązku zainstalowania na własny koszt wodomierza w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 (…) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (…), przy braku wyraźnego upoważnienia w tej mierze w art. 19 ust. 2, stanowi istotne naruszenie art. 27 ust. 6 ustawy i przekroczenie zakresu ustawowego” . Oczywiście ta sama reguła zabraniająca nakładania na podmioty zainteresowane dostarczanie wody i odprowadzaniem ścieków będzie znajdowała zastosowanie również w zakresie innych obowiązków nieznajdujących odzwierciedlenia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

4. Wnioski

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że problematyka opracowywania i uchwalania regulaminów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest jedną z bardziej złożonych w polskim systemie prawnym, wymagającą jednoczesnego uwzględnienia instrumentów administracyjnych, cywilnych i konstytucyjnych. Jednocześnie z przedstawionego zestawienia poglądów wynika, że w orzecznictwie główny nacisk został położony na ochronę indywidualnych odbiorców. Oprócz tego zawsze należy pamiętać o tym, że regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nakładają także obowiązki na podmioty świadczące usługi w tym zakresie, a umowy zawierane między innymi przy uwzględnieniu postanowień omawianych przepisów prawa miejscowego są klasycznymi czynnościami dwustronnymi. Dlatego też biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone w tym opracowaniu de lege ferenda należałoby postulować doprecyzowanie rozwiązań prawnych w omawianym zakresie, w szczególności przez jednoznaczne rozgraniczenie tych elementów, które powinny znaleźć się w umowie, od tych zastrzeżonych dla przepisów prawa miejscowego. Takie doprecyzowanie obowiązujących rozwiązań niewątpliwie wpłynęłoby na bezpieczeństwo obrotu prawnego.


Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

Pisaliśmy o tym również:

Regulaminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę a umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków
Kompetencje rady gminy w zakresie zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (cz. 1)
Kompetencje rady gminy w zakresie zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (cz. 2)