Katarzyna Kubicka-Żach: Samorządy województw chwalą szybkie procedowanie zarówno specustawy w sprawie wsparcia realizacji programów operacyjnych, jak i tempo legislacji na poziomie UE. Niedawno został zaakceptowany kolejny pakiet zmian usprawniających kierowanie środków na walkę z pandemią. Czy oznacza to jeszcze większe możliwości?
Małgorzata Jarosińska-Jedynak: Kolejny – drugi antycovidowy – pakiet zmian legislacyjnych do przepisów regulujących zasady wdrażania funduszy polityki spójności na lata 2014-2020 r. został już przyjęty zarówno przez Radę UE, jak i Parlament Europejski. Publikacja tego pakietu w Dzienniku Urzędowym UE jest z datą 24 kwietnia. Tym razem poluzowanie zasad wydawania funduszy europejskich będzie odczuwalne. Z satysfakcją podkreślam, że większa elastyczność wynika z przepisów zgłoszonych przez nas w tak zwanym koktajlu antywirusowym. Nieskromnie powiem, że duża w tym zasługa mojego resortu. Oczywiście nie tylko. Wielu „funduszowych” ministrów z innych krajów członkowskim mocno nas wspierało w rozmowach z Komisją Europejską. W połączeniu z nowymi przepisami unijnymi nasza specustawa funduszowa pozwoli nam uruchomić szerszy front działań antykryzysowych z wykorzystaniem funduszy europejskich.
Czytaj w LEX: Wpływ epidemii koronawirusa na samorządy >
Problemem jest zachowanie koncentracji tematycznej wydatków w RPO i trzymanie limitów przeznaczania środków na przedsiębiorczość, infrastrukturę i przedsiębiorczość. Czy te kwestie będą rozwiązane i w jaki sposób?
Rzeczywiście, pierwszy unijny pakiet antcovidowy zakładał możliwość przenoszenia środków w programach pomiędzy osiami priorytetowymi do 8 proc. ich wartości. Ale było przy tym ograniczenie: trzeba było zachować minimalne progi koncentracji tematycznej. Przypomnę, że objęte są nią tzw. cele tematyczne finansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, dotyczące wydatków na badania i rozwój, technologie informacyjno-komunikacyjne, przedsiębiorczość i ograniczanie niskiej emisji oraz w przypadku Europejskiego Funduszu Społecznego cel tematyczny – włączenie społeczne.
Ministerstwo musiało zatem koordynować działania wszystkich instytucji zarządzających programami, tak krajowymi, jak i regionalnymi. W sytuacji, kiedy wykorzystanie funduszy na lata 2014-2020 jest już mocno zaangażowane – w podpisanych umowach mamy już około 84 proc. dostępnej puli – przesunięcia środków są bardzo ograniczone. My, dokonując możliwych przesunięć funduszy na przeciwdziałanie COVID-19 i jej skutkom ekonomicznym, zachowaliśmy wymagane poziomy koncentracji.
Czytaj w LEX: Zdalny tryb obradowania organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego >
Dodam tylko, że kwestie związane z koncentracją tematyczną zostały już w pewnym stopniu rozwiązane w projekcie zmiany rozporządzenia 1303/2013, czyli tzw. rozporządzenia „ogólnego” stanowiącego podstawę prawną dla wdrażania funduszy strukturalnych. Projekt zmiany rozporządzenia został przedstawiony przez Komisję Europejską przeszło 3 tygodnie temu jako tzw. drugi legislacyjny pakiet antycovidowy. Stanowi on odpowiedź na większość naszych postulatów. ‘
Zgłaszaliśmy przede wszystkim potrzebę zwiększenia elastyczności w wydatkowaniu pieniędzy przeznaczanych na działania antykryzysowe. Dzięki naszym zabiegom, środki w ramach funduszy strukturalnych nie będą musiały być ograniczone limitem wynikającym z przepisów dotyczących koncentracji tematycznej, jeśli wpisują się w działania antyepidemiczne i antykryzysowe.
Czytaj też: Komisja Europejska uelastycznia przepisy dotyczące funduszy unijnych>>
Jak pogodzić przeznaczanie pieniędzy z jednej strony na walkę z pandemią i jej skutkami, a z drugiej na rozwój i konieczne związane z nim inwestycje? Jaka pula środków w ramach obecnej perspektywy została i jak ministerstwo i podmioty z nim współdecydujące zamierzają je podzielić?
Kwestia przesuwania środków na walkę z pandemią jest priorytetowa i dla nas, i dla urzędów marszałkowskich. Ale decyzje o relokowaniu pieniędzy są podejmowane z uwzględnieniem konieczności realizacji innych ważnych działań w programach. Jeśli chodzi o pieniądze pozostałe do wykorzystania w obecnej perspektywie finansowej, to jak już wspomniałam, w umowach mamy około 84 proc. Sugerowałoby to, że do dyspozycji mamy jeszcze 16 proc. czyli ok. 12,5 mld euro. Trzeba jednak brać pod uwagę, że część tych środków została już zaangażowana, np. na projekty pozakonkursowe, dla których nie podpisano jeszcze umów lub stanowi już budżet konkursów ogłoszonych w tym roku. W konsekwencji rzeczywista wolna kwota środków jest nieco mniejsza. Do dyspozycji pozostaje nam około 30-40 mld zł. Dość szerokie widełki wynikają z tego, że obecnie mamy do czynienia z wysokim kursem euro względem złotego, a ten element w naszej układance pozostaje płynny. Musimy brać pod uwagę to, że po powrocie do gospodarczej „normalności” może on być na zupełnie innym poziomie. Niemniej jednak realizacja koniecznych inwestycji nie powinna być zagrożona.
Czytaj w LEX: Tarcza antykryzysowa - zmiany w pomocy społecznej i świadczeniach >
Pamiętajmy, że walczymy nie tylko z koronawirusem, ale też z jego gospodarczymi skutkami. W tej sytuacji każde pieniądze zasilające gospodarkę mają charakter antykryzysowy. Nie ma zatem żadnego konfliktu, część pieniędzy, zarówno my, jak i regiony, przeznaczamy na ochronę zdrowia, sprzęt niezbędny w szpitalach, środki dezynfekujące, odzież ochronną, maseczki, kombinezony, rękawiczki dla medyków i służb dbających o nasze bezpieczeństwo. Firmom oferujemy pomoc na zabezpieczenie doraźnych potrzeb, dostarczamy kapitału obrotowego, pomagamy utrzymać miejsca pracy, itp. Wspieramy zatem pierwszą linię frontu walki z pandemią.
Z drugiej strony nie zapominamy o działaniach wzmacniających gospodarkę, choć w obecnej sytuacji lepiej powiedzieć podtrzymujących jej funkcje życiowe. Instytucje zarządzające wszystkimi programami starają się, aby wcześniej zaplanowane zadania inwestycyjne były w jak największym stopniu zrealizowane. Jeszcze raz powtarzam, to też są działania antykryzysowe. Każda firma, która przetrwa kryzys, każde uratowane miejsce pracy, pozwoli na łatwiejszy restart gospodarki po tym, jak już uporamy się z epidemią koronawirusa.
Czy zasadne jest przesunięcie obecnej perspektywy finansowej i jakie skutki – pozytywne, ale czy jakieś negatywne również się z tym wiążą? O jaki czas optymalnie można by dokonać przesunięcia?
Naszym celem będzie jak najszybsze przyjęcie Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2021-2027. Opóźnianie obecnej perspektywy nie będzie korzystne z wielu względów. Po pierwsze, będzie to skomplikowane finansowo i prawnie. Po drugie, wydłużenie perspektywy mogłoby nastąpić o rok, maksymalnie dwa, a prace nad kolejnym unijnym budżetem i tak będą musiały toczyć się równolegle. Po trzecie, korzyści dla Polski z przesuwania obecnej perspektywy są bardzo wątpliwe.
Sytuacja gospodarcza w UE w najbliższym czasie zapewne będzie pogarszać się i może okazać się, że to już nie polskie regiony potrzebują najwięcej wsparcia, a południowe regiony Unii Europejskiej. Gorsze wskaźniki makroekonomiczne w skali UE, mogą oznaczać przesunięcie niektórych polskich regionów z kategorii regionów najbiedniejszych do kategorii regionów przejściowych – w wyniku tzw. efektu statystycznego, a nie rzeczywistego wzbogacenia się. A taka sytuacja oznacza nie tylko mniej środków na działania rozwojowe, ale także niższe poziomy dofinansowania z budżetu UE.
Czytaj też: Regiony za przedłużeniem perspektywy finansowej, według rządu korzyści wątpliwe>>
Czy rozwiązanie polegające na dopuszczeniu siły wyższej jako usprawiedliwienia nieosiągnięcia efektów projektu przez beneficjentów może zdaniem ministerstwa rozwiązać problemy beneficjantów i jak może wyglądać procedura?
Epidemia COVID-19 wywołała kryzys zdrowotny i gospodarczy, który wymaga zastosowania wyjątkowych rozwiązań i elastycznego podejścia, aby poradzić sobie z trudnościami w zakłóconej realizacji projektów UE. Obecny stan pandemii traktujemy jako nadzwyczajną sytuację, całkowicie niezależną od beneficjentów, w której się znaleźli w trakcie realizacji projektów. Jeżeli więc zdarzenia związane z COVID-19 były dla beneficjenta niemożliwe do przewidzenia i zapobieżenia – nie tyle samemu zjawisku, ale szkodliwym jego następstwom, mamy do czynienia z siłą wyższą, która wyłącza odpowiedzialność beneficjenta za ewentualne wydatki niekwalifikowalne lub nieosiągnięcie efektów projektu wyrażonych za pomocą wskaźników rezultatu czy produktu. Zdecydowanie należy stwierdzić, że w związku z wystąpieniem stanu epidemii wprowadzonego na terenie całego kraju, kwalifikowalność wydatków ponoszonych w ramach projektów UE należy rozstrzygać obecnie również w związku z wystąpieniem siły wyższej.
Oceniamy, że w związku z COVID-19 bieżąca realizacja zadań w ramach projektów jest teraz znacznie utrudniona. Niewątpliwie beneficjenci muszą reagować na zmiany w zdecydowanie większym tempie niż dotychczas. Okoliczności związane z COVID-19 przerwały projekty. Czasami zrealizowanie zadań projektowych w 100 proc. będzie już niemożliwe. Skutkować to może nieosiągnięciem celu projektu. Czasu nie można cofnąć, więc dostosowywanie się do zastanej sytuacji może okazać się już bezcelowe. W takiej właśnie sytuacji mogą być beneficjenci będący w trakcie końcowego rozliczenia projektu, którzy nie będą mogli skorzystać z rozwiązań dostosowawczych, np. wydłużenia okresu realizacji projektu i zmiany jego postępu rzeczowego. W szczególności w stosunku do tych beneficjentów potrzebne jest zastosowanie wyjątkowych rozwiązań i elastycznego podejścia.
Czytaj w LEX: Cyberbezpieczeństwo w samorządzie >
Jakie są warunki korzystania z "siły wyższej"?
Oczywiście nie w każdym przypadku wystąpienie okoliczności dającej się kwalifikować jako siła wyższa (COVID-19) musi od razu oznaczać zwolnienie z odpowiedzialności kontraktowej, czyli zwolnienie beneficjenta z zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowanie projektu. Konieczne jest ustalenie, czy beneficjent dołożył należytej staranności przy wykonaniu umowy i czy faktycznie to „siła wyższa” jako podstawa wyłączna spowodowała niewywiązanie się z zobowiązań. Do tej analizy służy, wynikająca z wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków i postanowień umowy o dofinansowanie, procedura zwana „regułą proporcjonalności”. Ma ona na celu rozliczenie efektów projektu na etapie jego końcowego rozliczenia, tj. na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność. Regułę proporcjonalności przeprowadza się według stanu na zakończenie realizacji projektu.
Zgodnie z tą regułą, w przypadku nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu, właściwa instytucja będąca stroną umowy z beneficjentem może uznać za niekwalifikowalne wszystkie wydatki lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych. Wysokość wydatków niekwalifikowalnych uzależniona jest od stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu. Procedura ta przewiduje decyzję o odstąpieniu od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności – w przypadku wystąpienia siły wyższej.
Podkreślam jednak, że zastosowanie wszelkich rozwiązań stanowiących odstępstwo od przyjętych reguł wdrażania funduszy unijnych powinno znajdować rzeczywiste uzasadnienie w wystąpieniu siły wyższej. Dlatego skorzystanie z tego typu rozwiązań musi być poprzedzone wnikliwą analizą każdego przypadku.
Czytaj w LEX: Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody w trakcie pandemii >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
